SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 222/2023, así como los Votos Particular de la señora Ministra Loretta Ortiz Ahlf y Concurrente del señor Ministro Javier Laynez Poti SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 222/2023, así como los Votos Particular de la señora Ministra Loretta Ortiz Ahlf y Concurrente del señor Ministro Javier Laynez Potisek.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 222/2023
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
Cotejó
SECRETARIO: ALEJANDRO FÉLIX GONZÁLEZ PÉREZ
ÍNDICE TEMÁTICO
| | Apartado
| Criterio y decisión
| Págs.
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| I.
| COMPETENCIA | El Tribunal Pleno es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad. | 6
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| II.
| OPORTUNIDAD | La demanda se presentó de manera oportuna. | 7
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| III.
| LEGITIMACIÓN | La acción de inconstitucionalidad fue presentada por parte legítima | 8
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| IV.
| PRECISIÓN DE LAS NORMAS RECLAMADAS | Se impugnaron los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20; 21; 22; 23; 24, fracciones VII y XV; 25 II a V; 26; 29 y 30; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. | 10
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| V.
| CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO | Se desestima el argumento del Poder Ejecutivo de Aguascalientes en el que argumentó que su actuación se limitó a la promulgación y publicación de la ley impugnada. | 10
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| VI.
| ESTUDIO DE FONDO | Se declara invalidez de los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20 en la porción normativa "prevista por el sector público"; 23, en la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria"; 24, fracción VII; 25, fracciones II a V; 29 y 30; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. Se reconoce validez de los artículos 21, 22, 23, salvo la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria", 24, fracción XV y 26; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. | 11
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| VII.
| EFECTOS | La declaratoria de invalidez surtirá efectos al día siguiente de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso de Aguascalientes. | 35
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| VIII
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| DECISIÓN | PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 21, 22, 23, salvo su porción normativa en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria', 24, fracción XV, y 26 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante el Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el seis de noviembre de dos mil veintitrés. TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 4, fracción XI, 6, fracción V, 20, párrafo primero, en su porción normativa prevista por el sector público', 23, en su porción normativa en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria', 24, fracción VII, 25, fracciones de la II a la V, 29 y 30 de la referida Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso de dicho Estado. CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. | 35
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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 222/2023
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTO BUENO
SRA. MINISTRA
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
COTEJÓ
SECRETARIO: ALEJANDRO FÉLIX GONZÁLEZ PÉREZ
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 222/2023, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, contra los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20; 21; 22; 23; 24, fracciones VII y XV; 25, excepto la fracción I; 26; así como el Capítulo Quinto "Del Registro Estatal de Personas Migrantes", que contiene los artículos 29 y 30; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA
1. Presentación del escrito inicial. Mediante escrito depositado el seis de diciembre de dos mil veintitrés en el Buzón Judicial y registrado el siete siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidenta, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20; 21; 22; 23; 24, fracciones VII y XV; 25, excepto la fracción I; 26; así como del Capítulo Quinto "Del Registro Estatal de Personas Migrantes", que contiene los artículos 29 y 30; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
2. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La accionante estima violentados los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Conceptos de invalidez. En su único concepto de invalidez, la Comisión accionante expuso, esencialmente, lo siguiente:
- Los artículos impugnados de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes vulneran el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, toda vez que el Poder Legislativo local no se encuentra constitucionalmente habilitado para legislar cuestiones relacionadas al estatus migratorio de las personas extranjeras, al ser facultad exclusiva del Congreso de la Unión.
- Específicamente, señala que el Congreso de Aguascalientes no puede legislar sobre la implementación de un Registro Estatal de Personas Migrantes y replicar distintas normas de la Ley de Migración, en virtud que en términos del artículo 73, fracción XVI de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad exclusiva para legislar sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración.
- Menciona que este Alto Tribunal ha determinado que la prohibición regulatoria debe extenderse incluso a aquellos casos en que las legislaturas de las entidades federativas únicamente pretendan reiterar las obligaciones previstas en la Ley de Migración, toda vez que dicha réplica genera una distorsión en el sistema pues la referida norma está dirigida a controlar el acceso y residencia de las personas migrantes.
- Asimismo, menciona que este Tribunal Pleno sostuvo que la incidencia de las autoridades locales para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas migrantes en un contexto de violencia y discriminación no puede considerarse como una intromisión o afectación a la política migratoria ni conferir derechos de residencia para los extranjeros.
- Por tanto, emitir a nivel local normas jurídicas que estén relacionadas con las personas migrantes no es por sí mismo una invasión a la facultad para dictar esa política migratoria, sino que ello dependerá del contenido específico de las disposiciones impugnadas.
- En ese sentido, desglosa argumentos para demostrar la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, clasificándolos en tres temas (estatus migratorio, registro estatal de personas migrantes y réplica del texto de la Ley de Migración).
4. Registro. Mediante proveído de ocho de diciembre de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente de la presente acción de
inconstitucionalidad con el número 222/2023. En este mismo acuerdo turnó el expediente a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para su trámite y elaboración del proyecto correspondiente.
5. Admisión. Por acuerdo de cuatro de enero de dos mil veinticuatro, la Ministra Instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Aguascalientes para que rindieran sus respectivos informes; asimismo, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada del proceso legislativo del Decreto que contiene la norma impugnada y al órgano ejecutivo para que exhibiera copia certificada del Periódico Oficial estatal en el que conste su publicación. De igual forma, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, antes del cierre de instrucción, manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.
6. Informe del Poder Legislativo del Estado de Aguascalientes. Por escrito recibido el doce de febrero de dos mil veinticuatro en la Oficina de Certificación Judicial y de Correspondencia de este Alto Tribunal; Juan Carlos Regalado Ugarte, en su calidad de Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Aguascalientes, rindió el informe solicitado, en los siguientes términos:
- El objeto de regular la situación migratoria es garantizar el debido respeto de los derechos humanos de las personas migrantes y sus familias, a través de políticas públicas en la materia, en armonía con lo establecido en la Constitución Federal y los Tratados Internacionales.
- Las personas migrantes, en virtud de su dignidad humana, deben estar protegidas por el derecho internacional de los derechos humanos, sin discriminación, en condiciones de igualdad, independientemente de su situación administrativa o de su condición.
7. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Aguascalientes. Por escrito recibido el veintiuno de febrero de dos mil veinticuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; Eduardo Ismael Aguilar Sierra, en su calidad de titular de la Consejería Jurídica del Estado de Aguascalientes, rindió el correspondiente informe, en el que expuso lo siguiente:
- Hace mención de una norma distinta a la impugnada en esta acción de inconstitucionalidad, pues señala que es cierto el acto reclamado consistente en la publicación en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, el seis de noviembre de dos mil veintitrés, del artículo 50, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de esa entidad federativa.
- La Gobernadora Constitucional del Estado promulgó y ordenó la publicación de la ley impugnada en acatamiento a los artículos 32, 35 y 46, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes.
- El Poder Legislativo local es el órgano deliberativo donde se discute y se aprueba el contenido de las normas, a quien le corresponde defender su validez.
8. Pedimento. Los titulares de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no formularon manifestación alguna o pedimento.
9. Alegatos. Por escritos presentados por la delegada de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Diputada representante del Congreso del Estado de Aguascalientes el nueve y veintidós de abril de dos mil veinticuatro, respectivamente, formularon sus respectivos alegatos.
10. Cierre de la instrucción. Mediante proveído de veintidós de abril de dos mil veinticuatro, la Ministra instructora decretó el cierre de instrucción en la acción de inconstitucionalidad, a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
I. COMPETENCIA
11. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2), toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible contradicción entre la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes y la Constitución Federal.
II. OPORTUNIDAD
12. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3) establece que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se publicó la norma impugnada.
13. En el caso, los artículos que se impugnan fueron expedidos mediante el Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial local el seis de noviembre de dos mil veintitrés; por tanto, conforme a lo establecido en el párrafo anterior, el plazo legal para promover la presente acción de inconstitucionalidad transcurrió del martes siete de noviembre al miércoles seis de diciembre de dos mil veintitrés.
14. En consecuencia, si el escrito de demanda del presente medio de control constitucional fue depositado en el Buzón Judicial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el seis de diciembre de dos mil veintitrés, debe concluirse que su presentación resulta oportuna.
III. LEGITIMACIÓN
15. La acción de inconstitucionalidad fue presentada por parte legítima.
16. Legitimación en la causa. El artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal dispone que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las acciones de inconstitucionalidad ejercidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de leyes de carácter federal y local, así como tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
17. La demanda de esta acción de inconstitucionalidad es promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de diversos artículos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, por considerarlos violatorios del derecho de seguridad jurídica, por tanto, en términos del artículo señalado en el párrafo que precede, se encuentra facultada para tal efecto.
18. Legitimación en el proceso. Los artículos 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(4) y 18 de su Reglamento Interno(5), otorgan a la persona en que recaiga la Presidencia la representación legal de dicho órgano, así como la facultad para promover el presente medio de control constitucional.
19. En ese sentido, obra en autos copia certificada del Acuerdo de doce de noviembre de dos mil diecinueve emitido por la Mesa Directiva del Senado de la República, mediante el cual se hace constar que, en sesión de siete de noviembre del mismo año, se designó como Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a María del Rosario Piedra Ibarra, por un periodo de cinco años, comprendido del dos mil diecinueve al dos mil veinticuatro.
20. En consecuencia, toda vez que la acción de inconstitucionalidad fue promovida por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se colige que dicha servidora pública tiene legitimación en el proceso.
IV. PRECISIÓN DE LAS NORMAS RECLAMADAS
21. Las normas impugnadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos son los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20; 21; 22; 23; 24, fracciones VII y XV; 25, excepto la fracción I; 26; así como el Capítulo Quinto "Del Registro Estatal de Personas Migrantes", que contiene los artículos 29 y 30; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
22. Por cuestión de metodología y a fin de evitar repeticiones excesivas, el contenido de los mencionados preceptos se transcribirá en el apartado relativo al estudio de fondo.
V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO
23. Las cuestiones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad son de estudio preferente, por lo que se deben analizar las que sean formuladas por las partes, así como aquellas que este Alto Tribunal advierta de oficio.
24. En el caso, el Poder Ejecutivo de Aguascalientes señala que el acto que se le atribuye se ejecutó en total apego a los artículos 32, 35 y 46, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes, en virtud de que la promulgación del Decreto impugnado se efectuó para su debida publicación y observancia.
25. Dicho argumento se desestima toda vez que en el proceso legislativo de las normas impugnadas se encuentra involucrado el Poder Ejecutivo, pues, al promulgarlas y publicarlas, le da plena validez y eficacia. Como se observa de la jurisprudencia P.J. 38/2010, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DEBE DESESTIMARSE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PLANTEADA POR EL PODER EJECUTIVO LOCAL EN QUE ADUCE QUE AL PROMULGAR Y PUBLICAR LA NORMA IMPUGNADA SÓLO ACTUÓ EN CUMPLIMIENTO DE SUS FACULTADES".(6)
26. Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse alguno de oficio por este Tribunal Pleno, se procede a realizar el estudio de fondo.
VI. ESTUDIO DE FONDO
27. Recordemos que la Comisión accionante sostiene en su concepto de invalidez que diversos artículos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes transgreden la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia migratoria, toda vez que las entidades federativas no tienen facultad para legislar cuestiones relacionadas al estatus migratorio de las personas extranjeras, prever un registro estatal de migrantes y replicar normas de la Ley de Migración.
28. Al respecto, se retoma la línea jurisprudencial que este Alto Tribunal ha sentado respecto a la competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de emigración e inmigración.
VI.1. Facultad exclusiva del Congreso de la Unión para dictar leyes sobre emigración e
29. Al resolver las acciones de inconstitucionalidad 110/2016(7) y 68/2021(8), el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que, de una interpretación de los preceptos 73, fracción XVI(9), y 124(10) de la Constitución Federal, las autoridades locales no cuentan con competencia para regular cuestiones migratorias, con relación al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos, el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, pues ello corresponde de manera expresa a las autoridades federales.
30. Es decir, los Congresos locales carecen de competencia para regular cuestiones relativas a la situación legal de los extranjeros, de ahí que no pueden obligar a los migrantes y facultar a las autoridades locales, a exhibir y solicitar documentación e información personal de dichos migrantes.
31. Asimismo, se determinó que esta prohibición regulatoria debe extenderse incluso en aquellos casos cuando las legislaturas de las entidades federativas únicamente pretendan reiterar las obligaciones previstas en la Ley de Migración, pues dicha réplica genera una distorsión en el sistema, en virtud que la normativa federal está dirigida a controlar el acceso y residencia de las personas migrantes, por lo que instrumenta facultades de verificación en cumplimiento de este fin, en estricto apego a lo dispuesto en los artículos 11 y 16 constitucionales.
32. A su vez, al fallar la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017(11), este Tribunal Pleno examinó el alcance de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de emigración e inmigración, destacando los siguientes puntos:
o Que el Congreso de la Unión tenga facultades exclusivas para legislar sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, emigración e inmigración, no significa en modo alguno que la legislación que se expida para tal efecto -Ley de Migración- sea el único ordenamiento del país con normas jurídicas que apliquen a las personas migrantes.
o Por el simple hecho de encontrarse en nuestro país las personas migrantes quedan sujetas también a una gran variedad de normas jurídicas (civiles, mercantiles, penales, administrativas e incluso laborales) que poco o nada tienen que ver con su estatus migratorio y; por tanto, expedir la ley reglamentaria de la fracción XVI del artículo 73 constitucional no agota todas las consecuencias jurídicas que pueden existir para estas personas en nuestro país.
o Es decir, la facultad del Congreso de la Unión es únicamente para aquellos aspectos relacionados con su situación jurídica, por lo que no implica un monopolio para regular todos los ámbitos de la vida de una persona migrante en territorio nacional.
o El artículo 73 constitucional fija una competencia exclusiva en favor de la Federación esencialmente para dictar la política sobre los flujos internacionales de personas desde y hacia nuestro país; entonces emitir a nivel local normas jurídicas que estén relacionadas con las personas migrantes no es por sí mismo una invasión a la facultad para dictar esa política migratoria, sino que ello depende más bien del contenido específico de las normas que se emitan a nivel local.
o Es válido que las entidades federativas reconozcan que se debe generar un marco especial de actuación frente a las personas migrantes, sin que ello implique incidir en su estatus migratorio o interferir con las actividades de las autoridades federales que establece la Ley de Migración.
o Una interpretación en sentido contrario llevaría a afirmar que sólo la Federación puede generar mecanismos de protección para las personas migrantes. Por ende, la circunstancia de que la Constitución Federal regule en específico algunos aspectos de ciertos sujetos no puede llevarnos a concluir que ninguna otra autoridad puede incidir en la promoción, protección, garantía y respecto de sus derechos humanos, siempre que esté dentro del ámbito de sus competencias.
o La incidencia de las autoridades locales para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas migrantes en un contexto de violencia y discriminación no puede considerarse como una intromisión o afectación a la política migratoria ni conferir derechos de residencia para los extranjeros.
o No se advierte alguna interferencia con las atribuciones federales en materia de emigración e inmigración, por el hecho de que las entidades federativas impongan una exigencia a las autoridades locales para comportarse con especial decencia frente a las personas migrantes; un grupo social que en el contexto mexicano ha sufrido reiteradamente exclusión y trato indigno.
33. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 68/2021(12), esta Corte sostuvo que la facultad del Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de emigración e inmigración no puede entenderse como una prohibición absoluta para que las entidades federativas puedan legislar en cuestiones que incidan en las personas migrantes.
34. En ese sentido, para establecer si las normas locales invaden tal competencia federal este Tribunal ha considerado la necesidad de distinguir dos tipos de categorías normativas:
I. Las normas que regulan o inciden en el estatus migratorio o condición jurídica de la persona extranjera, o bien, en las atribuciones de la Federación para establecer políticas en ese rubro -como son los flujos internacionales de personas desde y hacia nuestro país-.
II. Las normas que regulan atribuciones de las autoridades locales de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas migrantes -lo que esta Corte ha denominado como mecanismos de protección para las personas migrantes-.
35. En virtud de ello, cuando la disposición normativa analizada encuadre en el primera de las categorías mencionadas, es decir, las atinentes a la condición, estatus migratorio de la persona extranjera, o bien, a la política migratoria, resultará inconstitucional por vulnerar la competencia exclusiva de la Federación para dictar leyes en materia de emigración e inmigración.
36. En cambio, si la norma local únicamente se ubica en la segunda categoría, correspondiente a los llamados mecanismos de protección de las personas migrantes, se considerará constitucional por ser acorde al ámbito competencial de las entidades federativas, respecto al deber de respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos.
37. De tal suerte que el criterio de competencia en esta materia no es meramente nominal o relacional, esto es, que la legislación aluda o se relacione con las obligaciones y derechos de las personas migrantes; sino verdaderamente funcional, es decir, siempre se deberá examinar la norma concreta para determinar cuál es la función que tiene encomendada.
38. En consecuencia, atento a la línea jurisprudencial de este Alto Tribunal, lo procedente es examinar las normas impugnadas por la comisión accionante, a efecto de determinar si éstas prevén mecanismos de protección de las personas migrantes o, en realidad, pretenden regular el estatus migratorio, condición jurídica de los extranjeros o, en general, aspectos relativos a la política migratoria.
VI.1.1. Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria
39. En principio, a juicio de este Tribunal Pleno es fundado el concepto de invalidez respecto de los artículos 6, fracción V; 25, fracciones II, III, IV y V; de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes toda vez que inciden en el estatus migratorio o condición jurídica de las personas migrantes, o bien, con las atribuciones de la Federación para establecer políticas en ese rubro y, por ende, deben declararse inconstitucionales, al invadir la facultad exclusiva del Congreso de la Unión, prevista en el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Federal.
40. Para exponer las razones de esta determinación, es necesario conocer el contenido de las normas referidas:
Artículo 6.- Son sujetos de esta Ley, las personas migrantes, y tendrán los (sic) siguientes obligaciones y derechos por parte del Estado, mismos que se mencionan de manera enunciativa, más no limitativa y los cuales son los siguientes:
[...]
V. Proporcionar la información que les sea requerida por las autoridades;
[...]
Artículo 25.- Las personas migrantes y sus familias tendrán las siguientes obligaciones, los (sic) cuales son enunciativos (sic) mas no limitativos (sic), siendo los (sic) siguientes:
[...]
II. Cuando se trate de extranjeros con situación migratoria regular, resguardar y custodiar la documentación que acredite su identidad y su situación;
III. Mostrar la documentación que acredite su identidad o su situación migratoria regular, cuando les sea requerida por las autoridades migratorias;
IV. Proporcionar la información y datos personales que les sean solicitados por las autoridades competentes, en el ámbito de sus atribuciones, lo anterior sin perjuicio de lo previsto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Aguascalientes y demás disposiciones aplicables en la materia; y
V. Los (sic) demás que establezcan esta Ley, la Ley de Migración y otros ordenamientos y disposiciones aplicables.
41. Como se advierte, la legislatura local no regula algún mecanismo de protección de las personas migrantes, sino que dispone obligaciones que deben cumplir éstas y sus familias, concretamente, regula cuestiones relativas a su situación legal y con ello obliga a las personas migrantes a proporcionar información requerida y mostrar la documentación que acredite su identidad o situación migratoria regular. Asimismo, faculta a las autoridades migratorias locales para solicitar dicha información.
42. El contenido de estas normas guarda similitud con el diverso artículo 4 de la Ley de Protección y Atención de los Migrantes en el Estado de Jalisco, que fue declarado inconstitucional por este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 110/2016, el cual preveía que los migrantes tenían la obligación de "proporcionar la información y datos personales que les sean solicitados por las autoridades competentes".
43. Al respecto, en el citado precedente se determinó que este tipo de normas se refieren a la facultad que tienen las autoridades para verificar la situación migratoria de las personas en territorio nacional, lo cual es competencia exclusiva del Congreso de la Unión. De ahí que resulta evidente la incompetencia del Congreso de Aguascalientes para obligar a los migrantes y facultar a las autoridades locales, a exhibir y solicitar documentación e información personal de dichos migrantes, respectivamente.
44. Máxime que la Ley de Migración (norma de observancia general en toda la República) tiene por objeto regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos, así como el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacionales.
45. Además, en dicha ley se establecen las pautas y directrices para atender el fenómeno migratorio de México, al grado que instituye un apartado de obligaciones de las personas migrantes en el artículo 16, fracciones II y III, con el texto siguiente:
Artículo 16. Los migrantes deberán cumplir con las siguientes obligaciones:
I. Cuando se trate de extranjeros con, situación migratoria regular, resguardar y custodiar la documentación que acredite su identidad y su situación.
II. Mostrar la documentación que acredite su identidad o su situación migratoria regular, cuando les sea requerida por las autoridades migratorias;
III. Proporcionar la información y datos personales que les sean solicitados por las autoridades competentes, en el ámbito de sus atribuciones, lo anterior sin perjuicio de lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, y
IV. Las demás obligaciones establecidas en la Constitución, en la presente Ley, su Reglamento y demás disposiciones aplicables.
46. Luego, si el Congreso de la Unión delimitó cuáles son las obligaciones que tienen las personas extranjeras, precisamente por su condición de migrantes, es evidente que las entidades federativas carecen de competencia para regular, detallar, abundar o especificar tales cuestiones, aun y cuando aparentemente la norma impugnada replica el contenido de la Ley de Migración.
47. Ello, porque es criterio de este Tribunal Constitucional que las autoridades locales están impedidas para replicar las normas de la Ley de Migración que, precisamente, incidan en la condición o estatus jurídico de las personas extranjeras, las políticas en ese rubro o el sistema migratorio, ya que tales cuestiones resultan de competencia exclusiva de la Federación(13).
48. Atento a lo expuesto, deben invalidarse los artículos 6, fracción V; 25, fracciones II, III, IV y V; de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, al vulnerar la esfera de competencia del Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de emigración e inmigración.
49. Por otra parte, este Alto Tribunal procede a analizar el diverso artículo 20 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, cuyo contenido se transcribe:
Artículo 20.- Las personas migrantes podrán acceder a los servicios educativos, tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica, prevista por el sector público, independientemente de su situación migratoria y conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
En la prestación de servicios educativos y médicos, ningún acto administrativo establecerá restricciones al extranjero, mayores a las establecidas de manera general para las personas mexicanas.
50. Al respecto, se debe declarar la invalidez de la porción normativa "prevista por el sector público" del referido artículo 20, pues si bien podría entenderse como una norma que tiende a la protección, respeto o garantía del derecho de las personas migrantes a recibir atención médica, lo cual daría lugar a su constitucionalidad: lo cierto es que restringe y limita ese derecho al condicionarlo únicamente a la atención médica prevista por el sector público. Lo cual se traduce en una invasión a la competencia de la Federación para dictar leyes en materia de emigración e inmigración.
51. Al respecto, encontramos que la Ley de Migración, en su artículo 8, se ocupa de prever el derecho de las personas migrantes de recibir cualquier tipo de atención médica, provista por los sectores público y privado:
Artículo 8. Los migrantes podrán acceder a los servicios educativos provistos por los sectores público y privado, independientemente de su situación migratoria y conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
Los migrantes tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica, provista por los sectores público y privado, independientemente de su situación migratoria, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
Los migrantes independientemente de su situación migratoria, tendrán derecho a recibir de manera gratuita y sin restricción alguna, cualquier tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su vida.
En la prestación de servicios educativos y médicos, ningún acto administrativo establecerá restricciones al extranjero, mayores a las establecidas de manera general para los mexicanos.
52. Como se aprecia, el Congreso de la Unión consideró necesario establecer el derecho a recibir atención médica para las personas migrantes, de manera amplia, abarcando aquella prestada por los sectores público y privado.
53. En ese sentido, no se desconoce que las entidades federativas puedan implementar en sus leyes mecanismos de protección de las personas migrantes, reiterar que todas las autoridades locales tienen la obligación de respetar, proteger, promover y garantizar sus derechos humanos o, bien, reconocer su particular situación de vulnerabilidad y discriminación.
54. Sin embargo, no pueden modular, limitar, restringir o condicionar los derechos humanos de las personas migrantes, precisamente, derivado del tipo de estatus o condición migratoria que detenten, mucho menos para contrariar o crear restricciones adicionales o distintas a las ya previstas por el Congreso de la Unión, en uso de las facultades que le confiere el precepto 73, fracción XVI, de la Constitución de la República.
55. Por otra parte, este Tribunal Pleno considera que se deben invalidar los artículos 4, fracción XI; 24, fracción VII; 29 y 30 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, cuyo contenido es el siguiente:
Artículo 4.- Para los efectos de esta ley se entenderá por:
[...]
XI. Registro: El Registro Estatal de Personas Migrantes; y
[...]
Artículo 24.- Las personas migrantes y sus familias tendrán los siguientes derechos los cuales son enunciativos mas no limitativos, siendo los siguientes:
[...]
VII. La posibilidad de inscribirse en el Registro Estatal de Personas Migrantes;
[...]
Artículo 29.- El Registro Estatal de Personas Migrantes estará a cargo del Instituto Aguascalentense de las Personas Migrantes, será carácter confidencial y tendrá por objeto la inscripción voluntaria de información por parte de las personas migrantes con respecto a su nombre, procedencia, domicilio en su lugar de origen y en general, de todos aquellos datos que pudieren facilitar su ubicación o la de sus familiares con el objeto de facilitar la reunificación familiar y el análisis del fenómeno migratorio para su futuro estudio y prevención adecuada.
En la operación del Registro deberá observarse en todo momento lo dispuesto en la legislación federal en materia de protección de datos personales y en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Aguascalientes y sus Municipios.
Artículo 30.- Cualquier autoridad estatal y municipal que otorgue a cualquier persona migrante algún beneficio de los establecidos en esta ley, deberá preguntarle si desea ser inscrito en el Registro Estatal de Personas Migrantes, para lo cual deberá contar con los formatos adecuados para realizar dicha inscripción, siempre observando el carácter voluntario del registro y no condicionante para la prestación de algún beneficio.
56. Como se aprecia, el legislativo de Aguascalientes implementó un registro estatal de migrantes de carácter confidencial y que tiene por objeto la inscripción voluntaria de datos personales de los migrantes, como el nombre, procedencia, domicilio en su lugar de origen y todos aquellos datos que pudieren facilitar su ubicación o la de sus familiares.
57. Asimismo, contempla que cualquier autoridad estatal y municipal que otorgue a cualquier persona migrante algún beneficio, deberá preguntarle si desea ser inscrito en el registro estatal (opcional-voluntario).
58. A juicio de este Tribunal Constitucional, con independencia del carácter voluntario del registro estatal de personas migrantes, constituye una clara intromisión en la facultad del Congreso prevista en el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Federal. Pues si bien las entidades federativas pueden emitir leyes que busquen proteger los derechos de los migrantes, lo cierto es que tales mecanismos de protección no pueden interferir o asumir la política en materia migratoria que corresponde exclusivamente a la Federación.
59. Al respecto, cobra relevancia que el legislador federal, en uso de su facultad de dictar leyes en materia de emigración e inmigración, determinó la creación de un Registro Nacional de Extranjeros (artículo 63 de la Ley de Migración), integrado por la información relativa a todos aquellos extranjeros que adquieren la condición de estancia de residente temporal o de residente permanente(14).
60. Por tanto, es evidente que la creación de un diverso registro de migrantes por parte de la legislatura local, que además contempla a cualquier persona migrante y no sólo a quienes cuenten con la estancia de residente temporal o de residente permanente, como lo establece la Ley de Migración; transgrede la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de emigración e inmigración.
61. Este Tribunal Pleno ha determinado que estimar lo contrario implicaría permitir una doble regulación en materia de migración, lo cual es incompatible con el artículo 73, fracción XVI, constitucional; además, posibilitaría una duplicidad de funciones entre la autoridad federal y estatal, con el riesgo de entrar en contradicción y conflicto, generando inseguridad jurídica, que lejos de proteger a los migrantes les irrogaría un perjuicio(15).
62. Por ende, no es dable a las entidades federativas participar en los sistemas, registros o, en general, instituciones jurídicas que fueron establecidas por el Congreso de la Unión para el control, regulación y atención de la política migratoria del Estado Mexicano. Tampoco es permisible que los Congresos locales puedan establecer sistemas o mecanismos de control de las personas migrantes, que resulten paralelos o autónomos a los ya establecidos por la Ley de Migración.
63. De ahí que esta Corte Constitucional estime que no es dable que las entidades federativas establezcan la creación de registros locales de personas migrantes, pues la recopilación de información de personas migrantes, por razón de su condición o estatus de extranjería, es una actividad que debe encontrarse reservada a las autoridades migratorias y, sobre todo, constituyen datos que deben ser operados, supervisados, actualizados, sistematizados y protegidos dentro del referido registro nacional y su marco regulatorio.
64. Aunado a lo anterior, el hecho que las normas analizadas contemplen el registro estatal como "voluntario", al disponer que cualquier autoridad estatal y municipal que otorgue a cualquier persona migrante algún beneficio de los establecidos en esta ley, deberá preguntarle si desea ser inscrito en el Registro Estatal; es insuficiente para conceder a las autoridades locales la facultad para crear este tipo de bases de datos, con información personal de las personas migrantes y que, precisamente, se solicita por su condición de extranjería. Este tipo de registros de personas migrantes en forma alguna pueden considerarse como un mecanismo de protección de las personas migrantes, por el contrario, constituyen aspectos inherentes a la política migratoria que, precisamente, corresponde legislar en exclusiva al Congreso de la Unión.
65. Finalmente, se estudia el artículo 23 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, cuyo contenido se transcribe:
Artículo 23.- En los procedimientos aplicables a niñas, niños y adolescentes migrantes, en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria, el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia en coordinación con el Sistema Nacional DIF, deberán brindar la protección que prevé la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Aguascalientes y demás disposiciones aplicables, a fin de que, bajo el principio de interés superior de la niñez, garanticen la pronta adopción de medidas y su mayor protección de los derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes migrantes.
66. Como se observa, este precepto dispone que el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia, en coordinación con el Sistema Nacional DIF, debe brindar la protección prevista en la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Aguascalientes, en los procedimientos aplicables a la infancia y adolescencia migrante.
67. No obstante, establece una limitante para la aplicación de dicha protección, pues la disposición refiere que se brindará "hasta en tanto el Instituto Nacional de Migración determina la condición migratoria de las niñas, niños y adolescentes migrantes.
68. Al respecto, conforme al artículo 71(16) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, este Tribunal Pleno, en suplencia del concepto de invalidez planteado, considera que la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria" del artículo 23 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes es inconstitucional por vulnerar el interés superior de la infancia.
69. Este Alto Tribunal reconoce que mediante la reforma de doce de octubre de dos mil once se amplió el marco constitucional de protección de niñas y niños, pues se reformó el artículo 4o., párrafo noveno, de la Constitución General de la República para establecer que en todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos.
70. Bajo ese contenido constitucional, se consideró que el interés superior de la niñez es uno de los principios rectores más importantes del marco internacional de los derechos del menor. No sólo es mencionado expresamente en varios instrumentos, sino que es constantemente invocado por los órganos internacionales encargados de aplicar esas normas(17).
71. Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el interés superior de las niñas, niños y adolescentes es punto de referencia para asegurar la efectiva realización de todos los derechos contemplados en ese instrumento.
72. El artículo 3.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece que en cualquier medida que tomen las autoridades estatales deben tener en cuenta de forma primordial el interés superior de la niñez.
73. La Ley General de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, en su artículo 2, prevé que el interés superior de la niñez deberá ser considerado de manera primordial en la toma de decisiones sobre una cuestión debatida que involucre niñas, niños y adolescentes.
74. Asimismo, en su numeral 18 dispone que en todas las medidas concernientes a niñas, niños y adolescentes que tomen los órganos jurisdiccionales, autoridades administrativas y órganos legislativos, se tomará en cuenta, como consideración primordial, el interés superior de la niñez.
75. Así, el Estado Mexicano a través de sus instituciones, autoridades y tribunales, tiene la obligación de respetar el interés superior de la niñez, adoptar medidas necesarias para asegurar y maximizar la protección y efectividad de los derechos de los niños.
76. Conforme a lo expuesto, este Tribunal Pleno determina que debe declararse la invalidez la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria" del artículo 23 analizado, por vulnerar el interés superior de la infancia al establecer una limitante temporal a la protección que debe brindar el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia en todo procedimiento aplicable a niñas, niños y adolescentes migrantes.
77. En consecuencia, por las razones expuestas en este subapartado, debe declararse la invalidez de los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20 en la porción normativa "prevista por el sector público"; 23, en la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria"; 24, fracción VII; 25, fracciones II a V; 29 y 30 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
VI.1.2. Preceptos que no invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria
78. Precisado lo anterior, este Tribunal considera que el resto de los preceptos impugnados -artículos 21, 22, 23, 24, fracción XV, y 26- aun cuando replican disposiciones de la Ley de Migración, no violan la facultad que tiene la Federación para dictar leyes en materia de emigración e inmigración.
79. Al respecto, debe mencionarse que aun cuando la prohibición regulatoria para las entidades federativas en materia migratoria se extiende a aquellos casos en que únicamente pretendan reiterar las obligaciones previstas en la Ley de Migración, en virtud de que genera una distorsión en el sistema. Lo cierto es que es criterio de este Tribunal Constitucional que las autoridades locales están impedidas para replicar las normas de la ley general en materia migratoria, siempre que éstas incidan en la condición o estatus jurídico de las personas extranjeras, las políticas en ese rubro o el sistema migratorio, ya que tales cuestiones resultan de competencia exclusiva de la Federación.
80. El contenido de los artículos impugnados es el siguiente:
Artículo 21.- El Registro Civil del Estado de Aguascalientes no podrá negar a las personas migrantes, independientemente de su situación migratoria, la autorización de los actos del estado civil ni la expedición de las actas relativas a nacimiento, reconocimiento de hijos o hijas, matrimonio, divorcio y muerte conforme a las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables.
Artículo 22.- Las personas, independientemente de su situación migratoria, tendrán derecho a la procuración e impartición de justicia, respetando en todo momento el derecho al debido proceso, así como a presentar quejas en materia de derechos humanos, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados y convenios internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, la Constitución Política del Estado de Aguascalientes y demás leyes aplicables.
Artículo 23.- En los procedimientos aplicables a niñas, niños y adolescentes migrantes, en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria, el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia en coordinación con el Sistema Nacional DIF, deberán brindar la protección que prevé la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Aguascalientes y demás disposiciones aplicables, a fin de que, bajo el principio de interés superior de la niñez, garanticen la pronta adopción de medidas y su mayor protección de los derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes migrantes.
Artículo 24.- Las personas migrantes y sus familias tendrán los siguientes derechos los cuales son enunciativos mas no limitativos, siendo los siguientes:
[...]
XV. Al reconocimiento de su personalidad jurídica, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Federal y en los Tratados y Convenios Internacionales de los cuales sea parte el Estado Mexicano;
[...]
Artículo 26.- En caso de verse involucrado en un proceso judicial, o al dictársele sentencia condenatoria por la autoridad competente a una persona migrante, independientemente de su condición migratoria, las autoridades judiciales estarán obligadas a informarle de los tratados y convenios internacionales suscritos por el Estado mexicano en materia de traslado de reos, así como de cualquier otro que pudiera beneficiarlo.
81. Ahora bien, de los citados preceptos normativos se advierte que la legislación de Aguascalientes se limitó a establecer una serie de mecanismos de protección para las personas migrantes, sin interferir en las facultades de la federación para regular aspectos relacionados con la condición o situación jurídica de los extranjeros, dictar la política sobre los flujos internacionales de personas desde y hacia nuestro país, ni en las atribuciones de la Federación para establecer políticas sobre estas cuestiones.
82. En particular, el artículo 21 se limita a reconocer que el Registro Civil local no puede negar a las personas migrantes, independientemente de su situación migratoria, la autorización de los actos del estado civil ni la expedición de actas (nacimiento, reconocimiento de hijos, matrimonio, divorcio y muerte).
83. Asimismo, el artículo 22 establece el derecho a la procuración e impartición de justicia que tienen las personas migrantes, independientemente de su condición migratoria, así como el derecho al debido proceso y a presentar quejas en materia de derechos humanos.
84. Disposiciones que de forma alguna se estiman lesivas de la facultad con la que cuenta el Congreso de la Unión para legislar en materia de emigración e inmigración, pues evidentemente no inciden en su estatus migratorio ni interfiere con las actividades de las autoridades federales que establece la Ley de Migración. De ahí que no resulten violatorios del artículo 73, fracción XVI, de la Constitución General de la República.
85. Por otra parte, si bien en el subapartado anterior se determinó la invalidez de la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria" del artículo 23 de la ley impugnada, corresponde analizar el resto de tal precepto, sobre el cual se advierte que hace referencia a una serie de medidas que debe realizar el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia de Aguascalientes, en materia de protección del interés superior de las niñas, niños y adolescentes migrantes, que además se encuentran relacionadas con el desglose de facultades del mencionado Sistema Estatal que señala el numeral 31 de la ley analizada (proporcionar asistencia social, reunificación familiar, estancia y protección).
86. Evidentemente, se trata del establecimiento de mecanismos de protección para las niñas, niños y adolescentes migrantes, lo que implica reconocer su validez ya que no interfiere en las facultades de la federación para regular aspectos relacionados con la condición o situación jurídica de los extranjeros, para dictar la política sobre los flujos internacionales de personas desde y hacia nuestro país, ni en las atribuciones de la Federación para establecer políticas sobre estas cuestiones.
87. Por su parte, el artículo 24, fracción XV, aborda el derecho de las personas migrantes y sus familias al reconocimiento de su personalidad jurídica, de conformidad con la Constitución Federal y los tratados internacionales.
88. Finalmente, el diverso artículo 26 obliga a las autoridades judiciales a informar a las personas migrantes, independientemente de su condición migratoria, sobre los tratados y convenios internacionales suscritos por el Estado Mexicano en materia de traslado de reos y cualquier otro de su beneficio.
89. El contenido de estas disposiciones, al reconocer un derecho para las personas migrantes y establecer obligaciones para las autoridades judiciales, de ninguna forma puede traducirse en una invasión a las facultades de la federación, respecto a la regulación de la condición o estatus migratorio de las personas, ni que interfiera con las políticas públicas, instituciones o sistemas establecidos en la Ley de Migración.
90. Acorde a todo lo expuesto, no se advierte que, a través de las normas analizadas, el Congreso local esté delimitando, modulando o restringiendo los derechos de tales personas; por el contrario, como se explicó, el legislador simplemente se limitó a reconocer ciertos mecanismos de protección y al respecto precisó una serie de obligaciones para las autoridades locales competentes, sin condicionarlos a un determinado estatus o condición migratoria que detenten las personas extranjeras.
91. En virtud de lo anterior, este Tribunal Pleno concluye que los artículos 21, 22, 23, salvo la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria", 24, fracción XV, y 26, no vulneran el artículo 73, fracción XVI, constitucional, por lo que es dable reconocer su validez.
VII. EFECTOS
92. En razón de lo expuesto, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, fracciones IV y V, y 45, párrafo primero, en relación con el 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establecerá el alcance y efectos de la presente acción de inconstitucionalidad, fijando con precisión, las normas o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.
93. Así, este Tribunal Pleno determina que la declaratoria de invalidez de los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20 en la porción normativa "prevista por el sector público"; 23, en la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria"; 24, fracción VII; 25, fracciones II a V; 29 y 30 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el seis de noviembre de dos mil veintitrés, surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso de Aguascalientes.
VIII. DECISIÓN
94. Por lo antes expuesto y fundado, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 21, 22, 23, salvo su porción normativa en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria', 24, fracción XV, y 26 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante el Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 4, fracción XI, 6, fracción V, 20, párrafo primero, en su porción normativa prevista por el sector público', 23, en su porción normativa en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria', 24, fracción VII, 25, fracciones de la II a la V, 29 y 30 de la referida Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso de dicho Estado.
CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández, respecto de los apartados I, II, IV y V relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la precisión de las normas reclamadas y a las causas de improcedencia y sobreseimiento.
Se aprobó por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado III, relativo a la legitimación. La señora Ministra Batres Guadarrama votó en contra. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández anunció voto concurrente.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.2, denominado "Preceptos que no invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en reconocer la validez de los artículos 21, 22, 23, salvo su porción normativa en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria', y 24, fracción XV, de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández votó en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Laynez Potisek anunció voto concurrente respecto del artículo 23.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama, Ríos Farjat y Laynez Potisek, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.2, denominado "Preceptos que no invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en reconocer la validez del artículo 26 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. Los señores Ministros Aguilar Morales y Pérez Dayán y la señora Ministra Presidenta Piña Hernández votaron en contra. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández anunció voto particular.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf separándose de las consideraciones, Aguilar Morales, Batres Guadarrama obligada por la mayoría, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.1, denominado "Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en declarar la invalidez de los artículos 4, fracción XI, 24, fracción VII, 29 y 30 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. El señor Ministro Pardo Rebolledo y la señora Ministra Ríos Farjat votaron en contra.
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf separándose de las consideraciones, Aguilar Morales Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama obligada por la mayoría, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.1, denominado "Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en declarar la invalidez del artículo 6, fracción V, de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf separándose de las consideraciones, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama obligada por la mayoría, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.1, denominado "Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en declarar la invalidez del artículo 20, párrafo primero, en su porción normativa prevista por el sector público', de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. El señor Ministro Aguilar Morales y la señora Ministra Presidenta Piña Hernández votaron por su invalidez total, por consideraciones diversas.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Pardo Rebolledo por razones diversas, Batres Guadarrama obligada por la mayoría, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Pérez Dayán, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.1, denominado "Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en declarar la invalidez del artículo 23, en su porción normativa en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria', de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. La señora Ministra Ortiz Ahlf y el señor Ministro Aguilar Morales votaron en contra. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández votó por su invalidez total, por consideraciones diversas y anunció voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf separándose de las consideraciones, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama obligada por la mayoría, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández por razones adicionales, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.1, denominado "Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en declarar la invalidez del artículo 25, fracciones II, III y IV, de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes.
Se aprobó por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama obligada por la mayoría, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández por razones adicionales, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su tema 1.1, denominado "Preceptos que invaden la competencia del Congreso de la Unión en materia migratoria", consistente en declarar la invalidez del artículo 25, fracción V, de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes. La señora Ministra Ortiz Ahlf votó en contra.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado VII, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaratoria de invalidez surta efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Aguascalientes. Las señoras Ministras Esquivel Mossa y Batres Guadarrama votaron en contra y en el sentido de que la declaración de invalidez surtirá sus efectos cuando se notifique la sentencia. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández anunció un voto concurrente para extender la invalidez al artículo 25, fracción I, de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidenta Piña Hernández.
La señora Ministra Presidenta Piña Hernández declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados. Doy fe.
Firman las señoras Ministras Presidenta y Ponente con el Secretario General de Acuerdos, quien da fe.
Presidenta, Ministra Norma Lucía Piña Hernández.- Firmado electrónicamente.- Ponente, Ministra Yasmín Esquivel Mossa.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Licenciado Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de veintitrés fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 222/2023, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a veintinueve de octubre de dos mil veinticuatro.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MINISTRA LORETTA ORTIZ AHLF EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 222/2023.
En la sesión ordinaria de diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó el asunto citado al rubro en el que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos planteó la inconstitucionalidad de los artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20; 21; 22; 23; 24, fracciones VII y XV; 25, excepto la fracción I; 26; así como el Capitulo Quinto "Del Registro Estatal de Personas Migrantes", que contiene los artículos 29 y 30; todos de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
El Tribunal Pleno reconoció la validez de los artículos 21, 22, 23, salvo su porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria", 24, fracción XV y 26 y declaró la invalidez de los diversos artículos 4, fracción XI; 6, fracción V; 20, párrafo primero, en su porción normativa "prevista por el sector público"; 23, en su porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria"; 24, fracción VII; 25, fracciones II a V; 29 y 30; de la ley impugnada.
Para arribar a tal conclusión, se retomaron como precedentes, por un lado, la acción de inconstitucionalidad 110/2016,(18) en la que el Pleno estableció que las autoridades locales no cuentan con competencia para regular cuestiones migratorias con relación al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos, el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, pues ello corresponde de manera expresa a las autoridades federales. Que dicha proscripción incluye aquellos casos en los que sólo se pretenda reiterar la norma prevista en la ley federal, porque ello puede generar distorsión en el sistema.
Por otro lado, la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017,(19) en la que se precisó que el hecho de que un Congreso local legisle sobre materia migratoria no implica que en automático esa norma sea inconstitucional, ya que ello dependerá del contenido específico de ésta, es decir, los Congresos locales pueden emitir normas que impacten en las personas migrantes siempre y cuando no regulen su condición jurídica.
Finalmente, se citó la acción de inconstitucionalidad 68/2021,(20) en la cual se estableció una clasificación de las normas migratorias para verificar si invaden o no la competencia exclusiva del Congreso de la Unión, consistente en lo siguiente:
i) Las normas que regulan o inciden en el estatus migratorio o condición jurídica de la persona extranjera, o bien, en las atribuciones de la Federación para establecer políticas en ese rubro; y,
ii) Las normas que regulan atribuciones de las autoridades locales de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas migrantes.
Ahora bien, tal como lo desarrollé en mi voto concurrente y particular sobre el último precedente mencionado, respetuosamente, me aparto de la clasificación empleada para verificar si las normas impugnadas invaden o no la facultad exclusiva de la Federación porque considero que, de conformidad con los artículos 73, fracción XVI y 124 de la Constitución Federal(21) y desde un punto de vista competencial, la constitucionalidad de éstas dependerá del análisis casuístico de cada una y no en automático, verificando únicamente si se trata de una norma de protección o no. Además, porque estimo que la división tajante de las dos categorías normativas puede generar riesgos en el piso mínimo que la Constitución Federal, tratados y estándares internacionales han establecido en favor de las personas migrantes, el cual deben respetar, garantizar y proteger todos los Estados.
Por ello, me parece que la limitación que establece el proyecto, relativa a que las entidades federativas sólo pueden emitir normas de protección de los derechos humanos, puede menoscabar el piso mínimo alcanzado en favor de las personas migrantes, pues afecta la posibilidad de que los Estados regulen cualquier otro aspecto que no esté reservado al Congreso de la Unión para su beneficio.
Bajo esa concepción, no comparto la declaratoria de invalidez de los artículos 23, en la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria" y 25, fracción V, porque estimo que su contenido no excede la facultad exclusiva de la Federación tal como lo explico enseguida.
Artículo 23, en la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria".
La comisión actora expuso un único concepto de invalidez en el que, de forma genérica indicó que los artículos impugnados invaden la facultad exclusiva de la Federación para legislar sobre las personas
migrantes.
El proyecto inicialmente proponía su invalidez por considerar que el legislador local no tiene competencia para legislar sobre las atribuciones y facultades del referido Instituto, ya que es un órgano administrativo desconcentrado de la Administración Pública Federal, dependiente de la Secretaría de Gobernación, de modo que, el artículo 23 analizado al disponer que "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria", invade la facultad del Congreso prevista en el numeral 73, fracción XVI, de la Constitución Federal.
No obstante, en sesión, la Ministra ponente expuso que la invalidez de la porción normativa en comento obedece a que limita la protección del sistema estatal y nacional del DIF en los procedimientos aplicables a niñas, niños y adolescentes migrantes, solamente hasta el momento en que se determina su condición migratoria por la autoridad federal, imponiéndole, además, una forma concreta de actuar.
Ello generó que la discusión se centrara en verificar si la porción normativa en comento es contraria o no a la Constitución por establecer una limitante temporal respecto de la protección de las niñas y niños, esto es, que dicha tutela se otorgará hasta en tanto el Instituto Nacional de Migración determinara su condición migratoria. Así, la mayoría del Tribunal Pleno consideró que sí es inconstitucional porque contraviene el interés superior de la infancia al limitar la referida protección, la cual debería ser permanente.
Sin embargo, respetuosamente difiero de las referidas consideraciones y sentido alcanzado; y para explicarme, estimo pertinente traer a la vista el contenido íntegro del artículo en comento:
Artículo 23. En los procedimientos aplicables a niñas, niños y adolescentes migrantes, en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria, el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia en coordinación con el Sistema Nacional DIF, deberán brindar la protección que prevé la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Aguascalientes y demás disposiciones aplicables, a fin de que, bajo el principio de interés superior de la niñez, garanticen la pronta adopción de medidas y su mayor protección de los derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes migrantes.
Del precepto advierto que, en tanto el Instituto Nacional de Migración determina la condición migratoria de los niños, niñas y adolescentes, el Sistema Estatal en coordinación con el Sistema Nacional, ambos del Desarrollo Integral de la Familia deberán brindar la protección que prevé la legislación aplicable bajo el principio de interés superior de la infancia.
En ese entendido, no comparto la invalidez del artículo 23 en su porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria", por una parte, porque considero que no está otorgando una facultad nueva al Instituto como lo aducía el proyecto inicial; de modo que, contrario a lo que señaló la promovente, no se está excediendo la facultad exclusiva de la Federación con la referida porción normativa, pues en ella se está reconociendo una de las atribuciones que ya prevén los numerales 20, fracción III y 112, fracción III, de la Ley de Migración,(22) así como el diverso 177, párrafos segundo y último, de su Reglamento.(23)
Lo anterior, sin que pase inadvertido que el Instituto sea un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, en tanto que la propia Ley de Migración lo reconoce como una de las autoridades migratorias, prevista en el capítulo I del título tercero denominado "De las autoridades en materia migratoria"; aunado a que el mismo Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, en sus artículos 84, fracciones I y II; y 92, fracciones I, II y III,(24) prevé que el Instituto está facultado para sustanciar el procedimiento administrativo migratorio y dictar la resolución que en derecho corresponda a través de sus unidades correspondientes. Por tanto, como lo adelanté, estimo que el numeral 23 impugnado, contrario a lo que aduce la Comisión promovente, no invade la facultad exclusiva del Congreso de la Unión pues sólo está reconociendo una atribución legal conferida por éste al Instituto Nacional de Migración.
Por otra parte, si bien en sesión plenaria se determinó que la porción normativa en comento vulnera el principio del interés superior de la infancia, difiero de dicha conclusión porque, desde mi punto de vista, dicha porción no impide que la protección no sea permanente.
En efecto, considero que la protección de la infancia es un compromiso establecido en distintos ordenamientos nacionales(25) e internacionales;(26) de modo que independientemente de que la porción normativa establezca "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria", todas las autoridades del Estado Mexicano están obligadas a proteger de forma reforzada a la infancia migrante antes, durante y después de resolverse su condición jurídica.
Aunado a ello, es de destacarse que dicho precepto se encuentra dentro del Capítulo Cuarto denominado "De los derechos y las obligaciones de las personas migrantes", en el que también está incluido el artículo 24,(27) el cual prevé de forma enunciativa, mas no limitativa, los derechos de todas las personas migrantes, entre los que se encuentra la protección sin distinción de sexo, edad, idioma, origen étnico, raza, color, credo religioso, preferencia sexual, ideología política, posición social o económica, o cualquier otra condición que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto menoscabar o anular los derechos y libertades de las personas.
Por todo lo anterior, considero que la totalidad del artículo 23 es acorde con el texto constitucional y no excede la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar al respecto.
Artículo 25, fracción V.
Finalmente, tampoco comparto la declaratoria de invalidez del artículo 25, fracción V, de la ley impugnada, cuyo contenido es el siguiente:
Artículo 25. Las personas migrantes y sus familias tendrán las siguientes obligaciones, los (sic) cuales son enunciativos (sic) mas no limitativos (sic), siendo los (sic) siguientes:
[...]
V. Los (sic) demás que establezcan esta Ley, la Ley de Migración y otros ordenamientos y disposiciones aplicables.
De lo anterior, tal como manifesté en la acción de Inconstitucionalidad 68/2021, advierto que el artículo 25, fracción V, impugnado constituye una norma de remisión, porque establece que las personas migrantes y sus familias deben respetar la normativa que establezcan la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, la Ley de Migración y otros ordenamientos y disposiciones aplicables.
En ese sentido, si de conformidad con el artículo 124 de la Constitución Federal, las entidades federativas pueden regular todo aquello que no esté expresamente conferido a la Federación en su numeral 73, fracción XVI, y la norma en comento no versa sobre ninguno de esos rubros reservados, en tanto que, no se relacionan con el acceso y residencia de las personas migrantes ni instrumentan facultades de verificación en cumplimiento a dicho fin, sino por el contrario, remite a su cumplimiento, es inconcuso que no invade la esfera competencial del Congreso de la Unión.
En suma, es por estas razones que concluyo la validez de los artículos 23, en la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria" y 25, fracción V, de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes, expedida mediante Decreto Número 451, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el seis de noviembre de dos mil veintitrés.
Atentamente
Ministra, Loretta Ortiz Ahlf.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Lic. Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de seis fojas útiles en las que se cuenta esta certificación, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto particular formulado por la señora Ministra Loretta Ortiz Ahlf, en relación con la sentencia del diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 222/2023, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a veintinueve de octubre de dos mil veinticuatro.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE EMITE EL MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 222/2023.
En sesión del diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, el Tribunal Pleno resolvió el asunto citado al rubro. En específico, me separé de la metodología empleada para estudiar la constitucionalidad del artículo 23 de la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas Migrantes del Estado de Aguascalientes que dispone:
Artículo 23.- En los procedimientos aplicables a niñas, niños y adolescentes migrantes, en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria, el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia en coordinación con el Sistema Nacional DIF, deberán brindar la protección que prevé la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Aguascalientes y demás disposiciones aplicables, a fin de que, bajo el principio de interés superior de la niñez, garanticen la pronta adopción de medidas y su mayor protección de los derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes migrantes.
El análisis de dicho precepto se abordó en dos apartados distintos. En el primer apartado, titulado "VI.1.1 PRECEPTOS QUE INVADEN LA COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN EN MATERIA MIGRATORIA," se estudian las disposiciones que invaden competencias, declarándose la invalidez del artículo 23 exclusivamente respecto a la mencionada porción normativa resaltada en el párrafo anterior. Posteriormente, en el segundo apartado, denominado "VI.1.2 PRECEPTOS QUE NO INVADEN LA COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN EN MATERIA MIGRATORIA," se confirma la validez del artículo 23, con excepción de la porción normativa cuestionada.
Esta metodología adoptada por el Tribunal Pleno también se refleja en los puntos resolutivos: En el resolutivo SEGUNDO, se reconoce la validez del artículo 23 salvo la porción normativa "en tanto el Instituto Nacional de Migración determina su condición migratoria," mientras que en el resolutivo TERCERO se reitera la invalidez de dicha porción.
Respetuosamente, discrepo de la metodología aplicada, ya que considero innecesario repetir el análisis del artículo 23 en ambos apartados pues estimo que ello generaría inseguridad jurídica ya que, por un lado, se declara que no invade competencias, salvo la porción mencionada y, por otro, se declara su invalidez por la
misma porción normativa. En mi opinión, bastaría con resolverlo en un solo momento, declarando la validez del precepto salvo la porción normativa mencionada, sin necesidad de abordarlo nuevamente, lo que también se reflejaría en los puntos resolutivos.
Ministro, Javier Laynez Potisek.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Lic. Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de dos fojas útiles en las que se cuenta esta certificación, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto concurrente formulado por el señor Ministro Javier Laynez Potisek, en relación con la sentencia del diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 222/2023, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a veintinueve de octubre dos mil veinticuatro.- Rúbrica.
1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: [...]
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución; [...]
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas. [...].
2 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:
I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
3 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
...
4 Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Artículo 15. El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
I.- Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional; [...]
XI.- Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y, [...]
5 Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Artículo 18. La Presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la Ley, las funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación legal.
6 Tesis P./J. 38/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Abril de 2010, Tomo XXXI, página 1419, registro digital 164865.
7 Sesión correspondiente al día quince de enero de dos mil diecinueve. Unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo.
8 Sentencia recaída a la Acción de Inconstitucionalidad 68/2021, resuelta en sesión de siete de agosto de dos mil veintitrés. Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán.
9 Art. 73.- El Congreso tiene facultad:
[...]
XVI.- Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.
10 Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
11 Correspondiente a la sesión del seis de septiembre de dos mil dieciocho. Mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio de fondo, en su apartado B, subapartado 5), denominado Derechos de migrantes, consistente en reconocer la validez del artículo 11, apartado I, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Medina Mora I. votó en contra.
12 Sentencia recaída a la Acción de Inconstitucionalidad 68/2021, resuelta en sesión de siete de agosto de dos mil veintitrés. Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán. párrafos 33 a 39.
13 Véase acción de inconstitucionalidad 110/2016, página 18.
14 Artículo 63. El Registro Nacional de Extranjeros, se integra por la información relativa a todos aquellos extranjeros que adquieren la condición de estancia de residente temporal o de residente permanente.
Los extranjeros tendrán la obligación de comunicar al Instituto de cualquier cambio de estado civil, cambio de nacionalidad por una diversa a la cual ingresó, domicilio o lugar de trabajo dentro de los noventa días posteriores a que ocurra dicho cambio.
15 Sentencia recaída a la Acción de Inconstitucionalidad 68/2021, en la que se invalidó el precepto que regulaba el Registro Estatal de Migrantes del Estado de Baja California. Resuelta en sesión de siete de agosto de dos mil veintitrés. Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán. párrafo 100.
16 ARTÍCULO 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Igualmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya o no sido invocado en el escrito inicial.
17 Al resolverse la acción de inconstitucionalidad 39/2015 en sesión de siete de junio de dos mil dieciocho.
18 Sesión correspondiente al día quince de enero de dos mil diecinueve. Unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo.
19 Correspondiente a la sesión del seis de septiembre de dos mil dieciocho. Mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de la sección VI, relativa al estudio de fondo, en su apartado B, subapartado 5), denominado Derechos de migrantes, consistente en reconocer la validez del artículo 11, apartado I, de la Constitución Política de la Ciudad de México. El señor Ministro Medina Mora I. votó en contra.
20 Sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 68/2021, resuelta en sesión de siete de agosto de dos mil veintitrés. Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán.
21 Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
[...]
XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República. [...].
Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
22 Artículo 20. El Instituto tendrá las siguientes atribuciones en materia migratoria:
[...]
III. En los casos señalados en esta Ley, tramitar y resolver sobre la internación, estancia y salida del país de los extranjeros;
[...]
XII. Las demás que le señale esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables.
Artículo 112. Cuando alguna niña, niño o adolescente sea puesta a disposición del Instituto, quedará bajo su total responsabilidad en tanto procede la notificación inmediata a la Procuraduría de Protección y la canalización al Sistema DIF correspondiente, y se deberá garantizar el respeto a sus derechos humanos, sujetándose particularmente a lo siguiente:
[...]
III. Será el Instituto quien determine y resuelva el procedimiento administrativo correspondiente, atendiendo las determinaciones que en ese sentido provea el plan de restitución de derechos emitido por la Procuraduría de Protección. [...].
23 Artículo 177. En el caso de que la niña, niño o adolescente migrante extranjero no acompañado sea solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado, el Instituto en conjunto con la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados determinará su interés superior, adoptando las medidas que mejor le favorezcan, en términos de la legislación aplicable.
En los demás casos, el Instituto determinará el interés superior de la niña, niño o adolescente migrante no acompañado para efectos de resolver su situación migratoria, tomando en cuenta la opinión del consulado del país de su nacionalidad o residencia.
[...]
Cuando la complejidad del caso requiera de una decisión interinstitucional, el Instituto tomará en cuenta la opinión de aquellas instituciones que tengan competencia en la materia y se considere necesaria su participación para garantizar la protección de los derechos de la niña, niño o adolescente migrante extranjero no acompañado.
24 Sección III
Instituto Nacional de Migración
[...]
Artículo 84.- Son atribuciones de la Dirección General de Control y Verificación Migratoria:
I. Sustanciar el procedimiento administrativo migratorio y dictar la resolución que en derecho corresponda;
II. Sustanciar y resolver los procedimientos administrativos migratorios de extranjeros presentados, así como de aquellos que opten por el beneficio del retorno asistido, de conformidad con la Ley de Migración y demás disposiciones jurídicas aplicables; [...].
Artículo 92.- Son atribuciones de los delegados federales del Instituto Nacional de Migración:
I. Sustanciar y resolver los procedimientos administrativos de conformidad con lo establecido en la Ley de Migración y demás disposiciones jurídicas aplicables;
II. Sustanciar y resolver los procedimientos administrativos migratorios de extranjeros presentados, así como de aquellos que opten por el beneficio del retorno asistido, de conformidad con la Ley de Migración y demás disposiciones jurídicas aplicables;
III. Atender y resolver las solicitudes de trámite migratorio relacionadas con las condiciones de estancia establecidas en la Ley de Migración, en el ámbito territorial de su competencia; [...].
25 Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Artículo 89. El presente Capítulo se refiere a las medidas especiales de protección que las autoridades deberán adoptar para garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes, acompañados, no acompañados, separados, nacionales, extranjeros y repatriados en el contexto de movilidad humana. Las autoridades de todos los órdenes de gobierno deberán proporcionar, de conformidad con sus competencias, los servicios correspondientes a niñas, niños y adolescentes en situación de migración, independientemente de su nacionalidad o su situación migratoria. En tanto el Instituto Nacional de Migración determine la condición migratoria de la niña, niño o adolescente, el Sistema Nacional DIF o sistema de las entidades, según corresponda, deberá brindar la protección que prevé esta Ley y demás disposiciones aplicables. El principio del interés superior de la niñez será una consideración primordial que se tomará en cuenta durante el procedimiento administrativo migratorio al que estén sujetos niñas, niños y adolescentes migrantes, en el que se estimarán las posibles repercusiones de la decisión que se tome en cada caso.
Artículo 90. Las autoridades competentes deberán observar los procedimientos de atención y protección especial de derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes, previstos en la Ley de Migración, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables, debiendo observar en todo momento el principio del interés superior de la niñez y los estándares internacionales en la materia.
26 Convención sobre los Derechos del Niño.
Artículo 22.
1. Los Estados Partes adoptarán medidas adecuadas para lograr que el niño que trate de obtener el estatuto de refugiado o que sea considerado refugiado de conformidad con el derecho y los procedimientos internacionales o internos aplicables reciba, tanto si está solo como si está acompañado de sus padres o de cualquier otra persona, la protección y la asistencia humanitaria adecuadas para el disfrute de los derechos pertinentes enunciados en la presente Convención y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos o de carácter humanitario en que dichos Estados sean partes.
2. A tal efecto los Estados Partes cooperarán, en la forma que estimen apropiada, en todos los esfuerzos de las Naciones Unidas y demás organizaciones intergubernamentales competentes u organizaciones no gubernamentales que cooperen con las Naciones Unidas por proteger y ayudar a todo niño refugiado y localizar a sus padres o a otros miembros de su familia, a fin de obtener la información necesaria para que se reúna con su familia. En los casos en que no se pueda localizar a ninguno de los padres o miembros de la familia, se concederá al niño la misma protección que a cualquier otro niño privado permanente o temporalmente de su medio familiar, por cualquier motivo, como se dispone en la presente Convención.
27 Artículo 24. Las personas migrantes y sus familias tendrán los siguientes derechos los cuales son enunciativos mas no limitativos, siendo los siguientes:
I. A la protección del Estado contra toda violencia, daño corporal, amenaza o intimidación por parte de funcionarios públicos o de particulares, grupos o instituciones;
II. Recibir información respecto de los programas de atención a migrantes y de los requisitos necesarios para ser beneficiarios de estos;
III. A no ser sometidos individual o colectivamente, a detención o prisión arbitrarias;
IV. A la protección en cualquier forma de explotación;
V. A gozar de oportunidades igualitarias de acceso al trabajo o de otras posibilidades que les permitan obtener un ingreso de conformidad con las leyes aplicables;
VI. A recibir atención médica en términos de lo dispuesto en la Ley General de Salud, la Ley de Salud del Estado de Aguascalientes y demás normatividad aplicable;
VII. La posibilidad de inscribirse en el Registro Estatal de Personas Migrantes;
VIII. Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad;
IX. Recibir los servicios y prestaciones de los programas de atención a migrantes conforme a la normatividad aplicable;
X. Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta ley;
XI. A recibir un trato digno y apropiado en cualquier procedimiento judicial o administrativo del que sean parte o intervinientes;
XII. A participar en los programas culturales, deportivos y recreativos que realice en el Estado;
XIII. A recibir asesoría jurídica en forma gratuita por parte de las instituciones públicas en los términos de las disposiciones legales, en los procedimientos judiciales o administrativos en que sean parte o intervinientes, así como contar con un representante legal cuando lo consideren necesario;
XIV. Denunciar cualquier condicionamiento de tipo político partidista en la ejecución de los programas de atención a personas migrantes;
XV. Al reconocimiento de su personalidad jurídica, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Federal y en los Tratados y Convenios Internacionales de los cuales sea parte el Estado Mexicano;
XVI. A presentar quejas en materia de derechos humanos, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Constitución Federal y demás leyes aplicables;
XVII. Los demás que establezcan esta Ley, la Ley de Migración y otros ordenamientos y disposiciones aplicables.
A toda persona migrante le serán respetados sus derechos humanos, sin distinción de sexo, edad, idioma, origen étnico, raza, color, credo religioso, preferencia sexual, ideología política, posición social o económica, o cualquier otra condición que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto menoscabar o anular los derechos y libertades de las personas.
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