SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 155/2021, así como los Votos Concurrente y Particular de la señora Ministra Presidenta Norma Lucía Piña Hernández SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 155/2021, así como los Votos Concurrente y Particular de la señora Ministra Presidenta Norma Lucía Piña Hernández.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 155/2021
PROMOVENTES: DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA QUINTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK
SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA
ÍNDICE TEMÁTICO
| | Apartado
| Criterio y decisión
| Págs.
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| I.
| COMPETENCIA. | El Pleno es legalmente competente para conocer del presente asunto. | 2-3
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| II.
| PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. | Artículos 3, párrafo tercero, 17, párrafo primero, 29, 47, 48, 49, 50, 51, párrafo segundo, 51 bis, 51 ter, 56, párrafo segundo, 60, 60 Bis y 77, fracciones I, V, VI y VII, y párrafo último, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. | 3-7
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| III.
| OPORTUNIDAD. | La demanda fue promovida en forma oportuna. | 7-11
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| IV.
| LEGITIMACIÓN. | La demanda se promovió por parte legitimada. | 11-12
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| V.
| CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO. | No se advierte la actualización de alguna causa de improcedencia. | 12-13
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| VI.
| ESTUDIO DE FONDO. VI.1 Análisis de los argumentos que pretenden demostrar la obligación del Congreso de llevar a cabo una motivación reforzada. | No existe obligación del Congreso local de emprender una motivación reforzada porque las normas impugnadas no se refieren a categorías sospechosas. | 13-18
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| | VI.2 Examen de constitucionalidad de los artículos 3, párrafo tercero, 47, 48 y 49 de la Ley de Gasto Público. | Los artículos 3, párrafo tercero, 48 y 49 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas no permiten que se realicen modificaciones presupuestarias injustificadas una vez que el presupuesto anual de egresos ha sido aprobado. Es parcialmente fundado este argumento. | 18-48
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| | VI.3 Examen de constitucionalidad del artículo 56, párrafo segundo, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. | La norma impugnada no viola la atribución del Congreso de la Unión de fijar las bases que regirán la contabilidad gubernamental de las entidades federativas. | 48-52
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| | VI.4 Examen de constitucionalidad de la facultad de celebrar contratos plurianuales prevista en los artículos 60 y 60 bis de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. | No existe el vicio de inconstitucionalidad alegado, pues constitucionalmente está reconocida la atribución de aprobar partidas presupuestarias con efectos multianuales. | 52-61
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| VII.
| EFECTOS. Declaratoria de invalidez. | Se precisan las disposiciones invalidadas. | 61
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| VIII.
| DECISIÓN. | PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad. SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 3, párrafo tercero, 17, párrafo primero, 29, 51, párrafo segundo, 51 Bis, 56, párrafo segundo, 60, 60 Bis y 77, fracciones I, V, VI y VII y párrafo último, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, reformados y adicionados, respectivamente, mediante el DECRETO No. LXIV-808, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, por los motivos expuestos en el apartado VI de esta decisión. TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 47, 48, 49, 50 y 51 ter de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas, reformados y adicionado, respectivamente, mediante el Decreto LXIV-808, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del referido Estado, en los términos precisados en los apartados VI y VII de esta determinación. CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. | 61-62
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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 155/2021
PROMOVENTES: DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA QUINTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK
SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al cinco de octubre del dos mil veintitrés, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelven los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 155/2021, promovida por diversos diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas.
ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA.
1. Por escrito recibido el veinte de octubre del dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, diversos diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas, promovieron acción de inconstitucionalidad contra los artículos 3, párrafo tercero, 17, 29, 47, 48, 49, 50, 51, párrafo segundo, 51 bis, 51 ter, 56, 60, 60 Bis y 77 de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas reformada por Decreto LXIV-808 mediante el cual se adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Gasto Público; Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de esa entidad; y de la Ley Estatal de Planeación, en Materia de Gasto Público, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el veintiuno de septiembre del mencionado año.
2. En acuerdo de veintiséis de octubre siguiente, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formó y registró el expediente con el número 155/2021 y designó al Ministro Javier Laynez Potisek como instructor, quien mediante proveído de once de noviembre del mencionado año admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tamaulipas para que rindieran sus respectivos informes, así como también a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal y a la Fiscalía General de la República para que manifestaran lo que a su representación corresponda.
3. Mediante acuerdo de veintisiete de enero del dos mil veintidós, se tuvieron por rendidos, respectivamente, los informes de las autoridades demandadas y se dio vista a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal y a la Fiscalía General de la República para que manifestaran lo que a su representación correspondiera. Además, de conformidad con el artículo 67, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo ley reglamentaria) se dio vista a las partes con los autos para que dentro del plazo de cinco días hábiles formularan por escrito sus alegatos.
4. Mediante auto de quince de febrero siguiente se tuvieron por recibidos los alegatos rendidos por el Presidente de la Diputación Permanente correspondiente al primer período de receso del primer año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas, sin embargo, se tuvieron por no formulados en virtud de que quien suscribió carecía de personalidad para intervenir en la acción de inconstitucionalidad.
5. En auto de cuatro de marzo del dos mil veintidós, el Ministro instructor dictó auto de cierre de instrucción.
I. COMPETENCIA.
6. Este Tribunal Pleno es legalmente competente para resolver esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013, del Tribunal Pleno, toda vez el equivalente al treinta y tres por ciento de la Legislatura local del Estado de Tamaulipas impugna una norma emitida por el Congreso estatal.
II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS.
7. A fin de determinar las normas impugnadas materia de análisis en esta acción de inconstitucionalidad resulta necesario tener en cuenta que en el capítulo correspondiente a la norma general cuya invalidez se demanda, se señalaron como tales a los artículos 3, párrafo tercero, 17, 29, 47, 48, 49, 50, 51, párrafo segundo, 56, 60, 60 Bis y 77 de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas reformada por Decreto LXIV-808 mediante el cual se adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Gasto Público; Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de esa Entidad; y de la Ley Estatal de Planeación, en Materia de Gasto Público, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno.
8. No obstante, del examen del decreto correspondiente se advierte que por lo que respecta al artículo 17 únicamente fue reformado el párrafo primero, del artículo 56 se adicionó el párrafo segundo y del artículo 77, únicamente se reformaron las fracciones I, V, VI y VII, así como su párrafo último.
9. Además, en el concepto de invalidez identificado como primero, en que la parte actora propone que el decreto legislativo es contrario a los principios de fundamentación y motivación reforzada, la parte actora transcribió los artículos 51 bis y 51 ter.
10. En consecuencia, se tienen como normas impugnadas los artículos 3, párrafo tercero, 17, párrafo primero, 29, 47, 48, 49, 50, 51, segundo párrafo, 51 bis, 51 ter, 56, segundo párrafo, 60, 60 Bis y 77, fracciones I, V, VI y VII, y párrafo último, de la Ley de Gasto Público, reformada por Decreto LXIV-808 mediante el cual se adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Gasto Público; Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de esa entidad; y de la Ley Estatal de Planeación, en Materia de Gasto Público, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 3º. Esta ley será aplicable a las siguientes entidades:
I.- El Poder Legislativo;
II.- El Poder Judicial del Estado;
III.- El Poder Ejecutivo del Estado;
IV.- Los Organismos Descentralizados del Estado;
V.- Los Fideicomisos públicos en los que la administración pública o sus organismos descentralizados participen como fideicomitentes; y
VI.- Los Organismos Autónomos.
Las personas físicas o morales, públicas o privadas, que ejerzan recursos públicos, deberán sujetarse a lo que establece esta Ley y a las demás disposiciones aplicables.
Cuando las instancias a que se refiere este artículo, ejerzan recursos federales, se sujetarán, además de lo que disponga esta Ley, a la Ley de Coordinación Fiscal, a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como a las demás disposiciones aplicables.
Artículo 17. El Presupuesto de Egresos deberá considerar la estrategia señalada en el Plan Estatal de Desarrollo, lo cual se realizará a través de la alineación de los Programas Presupuestarios conforme a los criterios y lineamientos que emita la Secretaría, siendo sujetos de estudio los que se indiquen en el Programa Anual de Evaluación que para tales efectos se emita, debiendo considerar en su caso y como referencia de análisis, lo siguiente:
I.- Los resultados de la evaluación del desempeño que se hayan obtenido con la aplicación del Gasto Público de ejercicios anteriores;
II.- Los objetivos, sus indicadores de desempeño y metas que se pretendan alcanzar, conforme a la Metodología del Marco Lógico;
III.- Los bienes y servicios a producir o en su caso los servicios administrativos de apoyo;
IV.- Los beneficiarios de los bienes y servicios que se pretendan generar, identificando el género, las regiones y los grupos vulnerables;
V.- La temporalidad de los programas, así como la designación de los responsables de su ejecución;
VI.- Las previsiones del gasto de acuerdo con lo establecido en la clasificación por objeto del gasto y demás clasificaciones que señale la Secretaría de Finanzas, apegándose a lo que establece la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones aplicables;
VII.- La calendarización del gasto público de conformidad con las clasificaciones que señale la Secretaría de Finanzas, y observando lo establecido en la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones aplicables; y
VIII.- Las demás previsiones que se estimen necesarias.
Los Programas Presupuestarios de las dependencias y las entidades de la administración pública deberán ser analizados y validados por la Secretaría de Finanzas, para que sean congruentes entre sí y respondan a los objetivos prioritarios del Plan y de los programas que de él se deriven, en los términos de las leyes relativas.
Artículo 29. Todos los ejecutores de gasto comprendidos en las fracciones de la III a la V del artículo 3o de esta Ley, así como las dependencias del Ejecutivo, remitirán sus anteproyectos de presupuesto de egresos a la Secretaría de Finanzas durante la segunda quincena del mes de septiembre de cada año, con sujeción a los montos que el Ejecutivo del Estado establezca por medio de la propia Secretaría de Finanzas y cumpliendo con la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones aplicables.
Artículo 47. La Secretaría, podrá ampliar automáticamente las partidas aprobadas para el ejercicio fiscal en curso realizando las erogaciones adicionales a las autorizadas hasta por el total de los ingresos ordinarios y extraordinarios que correspondan a ese ejercicio.
Artículo 48. La Secretaría, podrá efectuar reducciones a los montos de los presupuestos aprobados a las dependencias y entidades, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestados, así como las que se deriven de la aplicación de medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios.
Artículo 49. La Secretaría, podrá asignar los recursos que se obtengan con exceso de lo previsto en la Ley de Ingresos del Estado, a los programas que considere prioritarios y autorizará las transferencias de partidas cuando estas sean procedentes.
Las entidades, en su caso, deberán informar a la Secretaría, la forma en que las modificaciones financieras que afecten un programa o las metas establecidas para el mismo.
Artículo 50. De los movimientos que se efectúen en los términos de los artículos 47, 48 y 49 de esta Ley, el Ejecutivo informará al Congreso del Estado al rendir la Cuenta Pública del Gobierno del Estado de Tamaulipas, ello en los apartados correspondientes a la información presupuestal e información programática.
Artículo 51. Las asignaciones establecidas en el presupuesto de egresos, determinadas conforme a los artículos 47, 48 y 49 de la presente Ley, señalan el límite máximo de las erogaciones; el cual no podrán excederse, pero tampoco será necesario agotarlo si ello no fuese necesario, pues cuando sea posible se buscarán economías para el erario estatal, cancelándose al cierre del ejercicio del presupuesto los saldos no utilizados ni comprometidos.
La Secretaría realizará las transferencias de gasto que correspondan en virtud de la economía del erario estatal, dentro de los importes aprobados. Los recursos asignados en materia de seguridad pública o procuración de justicia no podrán, bajo ninguna circunstancia, ser transferidos o utilizados con propósitos diversos a los de su objeto. En caso de trasferencias de recursos para la seguridad pública o la procuración de justicia, no podrá aplicarse a ninguna materia distinta a la que motivó esa reasignación.
Artículo 51 Bis. Las dependencias y entidades podrán solicitar transferencias o modificaciones presupuestales hacia el interior de sus presupuestos autorizados apegadas a los procedimientos, requisitos y términos que determine la Secretaría, debiendo en su caso considerar el impacto en las metas de los indicadores de los Programas Presupuestarios sujetos a estos movimientos, conforme a los lineamientos en la materia.
La Secretaría definirá mediante disposiciones de carácter general los procedimientos, requisitos y términos conforme a los cuales se llevarán a cabo las transferencias o modificaciones de recursos en los presupuestos autorizados a las dependencias y entidades.
Artículo 51 Ter. La Secretaría podrá realizar transferencias o modificaciones presupuestales entre diferentes dependencias y entidades como medida de planeación, programación y/o presupuestación hasta por las asignaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos.
Artículo 56. Los egresos y gastos derivados del ejercicio de la función o la representación, así como los comprobantes de los mismos, deberán sujetarse a los criterios y políticas de uso y destino que la Secretaría y la Contraloría Gubernamental determinen en el manual correspondiente.
La documentación original comprobatoria que ampara el gasto que ejercen los ejecutores de gasto citados en el artículo 3° de esta Ley, quedará bajo el resguardo de dichas instancias, las cuales serán responsables del resguardo y cuidado de dicha documentación comprobatoria, ello en su carácter de ejecutores de gasto y conforme al procedimiento que al efecto determinen la Secretaría en coordinación con la Contraloría Gubernamental.
Se deberán registrar en los sistemas respectivos los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan y demás información asociada a los momentos contables del gasto comprometido y devengado en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones que de ella emanen.
Artículo 60. Los ejecutores de gasto podrán solicitar la autorización presupuestaria de la Secretaría, para la celebración de contratos plurianuales de obras públicas, adquisiciones, y arrendamientos o servicios durante el ejercicio fiscal siempre que:
I.- Justifiquen que su celebración representa ventajas económicas o que sus términos o condiciones son más favorables;
II.- Justifiquen el plazo de la contratación y que el mismo no afectará negativamente la competencia económica en el sector de que se trate;
III.- Realicen la especificación de las obras, adquisiciones, arrendamientos o servicios, señalando si corresponden a inversión o gasto corriente; y
IV.- Desglosen el gasto a precios del año tanto para el ejercicio fiscal correspondiente, como para los subsecuentes.
En el caso de proyectos para prestación de servicios, las dependencias y entidades deberán sujetarse al procedimiento de autorización y demás disposiciones aplicables que emitan, en el ámbito de sus respectivas competencias, la Secretaría y la Contraloría Gubernamental.
Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, a través de sus respectivas unidades de administración, podrán autorizar la celebración de contratos plurianuales siempre y cuando cumplan lo dispuesto en este artículo y emitan normas generales para su justificación y autorización.
Los ejecutores de gasto deberán incluir en los informes trimestrales un reporte sobre el monto total erogado durante el periodo, correspondiente a los contratos a que se refiere este artículo, así como incluir las previsiones correspondientes en sus anteproyectos de presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal.
Artículo 60 Bis. Las dependencias y entidades podrán realizar todos los trámites necesarios para realizar contrataciones de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, con el objeto de que los recursos se ejerzan oportunamente a partir del inicio del ejercicio fiscal correspondiente.
Las dependencias y entidades, podrán solicitar a la Secretaría autorización especial para convocar, adjudicar y, en su caso, formalizar tales contratos, cuya vigencia inicie en el ejercicio fiscal siguiente de aquél en el que se solicite, con base en los anteproyectos de presupuesto, así como en el procedimiento que para tales efectos establezca.
Los contratos estarán sujetos a la disponibilidad presupuestaria del año en el que se prevé el inicio de su vigencia, por lo que sus efectos estarán condicionados a la existencia de los recursos presupuestarios respectivos, sin que la no realización de la referida condición suspensiva origine responsabilidad alguna para las partes.
Las dependencias y entidades podrán obtener la autorización a que se refiere este artículo en relación con los contratos plurianuales a que se refiere el artículo 60 de esta Ley, conforme a los Lineamientos que establezca la Secretaría.
Artículo 77. Son obligaciones de las dependencias y entidades del Ejecutivo del Estado en materia de evaluación del desempeño:
I.- Elaborar y proponer los Indicadores de desempeño del gasto con enfoque a resultados, de los programas presupuestarios a su cargo, conforme a los criterios y lineamientos que para tales efectos emita la Secretaría;
II.- Evaluar por sí mismos o a través de evaluadores externos el resultado de los programas presupuestarios a su cargo;
III.- Dar seguimiento a los Indicadores de Desempeño mediante el cálculo de su valor, de manera periódica y permanente, con el propósito de analizar su tendencia;
IV.- Dar seguimiento y monitoreo de los Indicadores de Desempeño de los programas presupuestarios a su cargo;
V.- Atender las revisiones de las diferentes Evaluaciones que en el marco del Sistema de Evaluación del Desempeño del gasto público, se instruyan a través de los Programas Anuales de Evaluación que correspondan;
VI.- Informar trimestralmente a la Secretaría, a través del Sistema de Monitoreo de Indicadores para Resultados, los avances observados mediante el monitoreo de los Indicadores de Desempeño del gasto de los Programas Presupuestarios a su cargo, dentro de los primeros días siguientes a la conclusión del periodo correspondiente, conforme a los plazos que establezca la Secretaría. Lo anterior formará parte de la información programática que se reportará en el marco de la Cuenta Pública;
VII.- Atender los aspectos susceptibles de mejora derivados de los estudios instruidos en el Programa Anual de Evaluación, para incorporarlos en el diseño, adecuación y operación de los Programas Presupuestarios a su cargo, derivados de las recomendaciones realizadas a través de las evaluaciones respectivas e informar los avances con oportunidad; y
VIII.- Acordar con la Secretaría de Finanzas las adecuaciones a los Programas Presupuestarios en cumplimiento de las recomendaciones resultantes de los procesos de seguimiento y evaluación.
Las dependencias y entidades del Ejecutivo, deberán tomar las previsiones presupuestales a fin de contar con los recursos necesarios para cubrir las erogaciones derivadas de la realización de las evaluaciones externas de los Programas Presupuestarios o políticas públicas que sean de su competencia, así como para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley, en materia del Sistema de Evaluación del Desempeño del gasto público. Lo anterior, salvo en los casos que determine la Secretaría.
III. OPORTUNIDAD.
11. La demanda fue promovida oportunamente, esto es, dentro del plazo de treinta días naturales que prevé el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, ya que el decreto impugnado se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el veintiuno de septiembre del dos mil veintiuno, por lo que el plazo para ejercer la acción de inconstitucionalidad transcurrió del miércoles veintidós del mencionado mes y año al jueves veintiuno de octubre del mismo año. Por tanto, si la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de octubre de dos mil veintiuno, resulta que su promoción fue oportuna.
12. No pasa inadvertido que en el informe del gobernador del Estado de Tamaulipas se propone la actualización de la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad en la promoción de la demanda particularmente de los artículos 29 y 47 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, pues, en su opinión, su texto no fue modificado, sino que únicamente se alteraron dos palabras, lo que evidencia que en realidad el texto de la norma impugnada es el original.
13. Explica que si el contenido esencial de esas normas no fue modificado, sino que únicamente se ajustaron dos palabras, resulta claro que no fue un cambio material y, por ende, debe considerarse que no constituyen un nuevo acto legislativo de conformidad con la jurisprudencia P./J. 25/2016 (10ª.), del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, octubre del dos mil dieciséis, Tomo I, página 65, del texto y rubro siguientes:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.
14. De la lectura del argumento antes sintetizado se advierte que el gobernador pretende demostrar que al no haberse modificado sustancialmente el contenido de los artículos 29 y 47 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas debe considerarse que se trata de normas de origen y, por ende, la promoción de la acción inconstitucionalidad es extemporánea.
15. Para resolver su planteamiento se toma en cuenta el contenido de las normas referidas:
| Texto anterior
| Texto reformado y objeto de impugnación
|
| Artículo 29. Todas las entidades comprendidas en las fracciones de la III a la VI del artículo 3° de esta ley, así como las dependencias del Ejecutivo, remitirán sus anteproyectos de presupuesto de egresos a la Secretaría de Finanzas durante la segunda quincena del mes de septiembre de cada año, con sujeción a los montos que el Ejecutivo del Estado establezca por medio de la propia Secretaría de Finanzas y cumpliendo con la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones aplicables. | Artículo 29. Todos los ejecutores de gasto comprendidos en las fracciones de la III a la V del artículo 3o de esta Ley, así como las dependencias del Ejecutivo, remitirán sus anteproyectos de presupuesto de egresos a la Secretaría de Finanzas durante la segunda quincena del mes de septiembre de cada año, con sujeción a los montos que el Ejecutivo del Estado establezca por medio de la propia Secretaría de Finanzas y cumpliendo con la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones aplicables. |
| Artículo 47.- El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas, podrá ampliar automáticamente las partidas aprobadas para el ejercicio fiscal realizando las erogaciones adicionales a las autorizadas hasta por el total de los ingresos ordinarios y extraordinarios que correspondan a ese ejercicio. | Artículo 47.- La Secretaría, podrá ampliar automáticamente las partidas aprobadas para el ejercicio fiscal en curso realizando las erogaciones adicionales a las autorizadas hasta por el total de los ingresos ordinarios y extraordinarios que correspondan a ese ejercicio. |
16. Sentado lo anterior se toma en cuenta que en la tesis a que se hizo referencia, este Alto Tribunal consideró que para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.
17. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.
18. En el caso concreto, existió el cambio formal, lo que se acredita con el artículo primero transitorio del Decreto LXIV-808 mediante el cual se adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Gasto Público; Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de esa entidad; y de la Ley Estatal de Planeación, en Materia de Gasto Público, publicado en el periódico oficial el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, tal como se advierte de la siguiente impresión:
19. Por lo que hace al cambio material es necesario destacar que precisamente a través de los conceptos de invalidez se cuestiona si la modificación de la terminología empleada por el legislador respeta los principios previstos en los artículos 116 y 117 constitucionales que rigen el gasto público a nivel estatal, lo que evidencia que precisamente es el objeto de estudio de constitucionalidad en este expediente.
20. Por tanto, si las normas referidas fueron publicadas en el periódico oficial de veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno y de acuerdo al cómputo realizado con anterioridad, la promoción de la demanda fue oportuna, resulta infundado el argumento en examen.
IV. LEGITIMACIÓN.
21. La demanda fue promovida por parte legitimada en términos del artículo 105, fracción II, inciso d), constitucional, ya que acuden las diputadas y los diputados Casandra Prisilla de los Santos Flores, Marco Antonio Gallegos Galván, Juan Ovidio García García, Eliphaleth Gómez Lozano, José Alberto Granados Fávila, Consuelo Nayeli Lara Monroy, Humberto Armando Prieto Herrera, Gabriela Regalado Fuentes, Juan Vital Román Martínez, Nancy Ruíz Martínez, Úrsula Patricia Salazar Mojica, Leticia Vargas Álvarez, Isidro Jesús Vargas Fernández y Javier Villareal Terán, quienes se ostentan como integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas y que corresponden al casi treinta y nueve por ciento de la legislatura, pues de conformidad con el artículo 26 de la Constitución local, el Congreso se encuentra compuesto por veintidós (22) diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa y catorce (14) electos según el principio de representación proporcional y el sistema de lista estatal.
22. En ese sentido, si suscriben la demanda catorce (14) de los treinta y seis (36) diputados que integran el poder legislativo estatal, se obtiene un porcentaje de treinta y ocho punto ochenta y ocho por ciento (38.88 %), lo que satisface la exigencia constitucional referida.
V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO.
23. En su informe, el gobernador propone que debe sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad respecto de la publicación de las normas impugnadas en virtud de que no se propuso concepto de invalidez alguno contra ese acto en particular.
24. No obstante, basta la lectura de la demanda para advertir que la parte actora no impugnó la publicación de las normas, tal como a continuación se advierte:
25. De la imagen preinserta se advierte que es inexacto que la parte actora hubiera impugnación la publicación de los artículos 3, párrafo tercero, 17, párrafo primero, 29, 47, 48, 49, 50, 51, párrafo segundo, 56, párrafo segundo, 60, 60 Bis y 77, fracciones I, V, VI y VII, y párrafo último, de la Ley de Gasto Público. Incluso, en el apartado II de esta sentencia, la publicación de las normas no fue precisada como acto impugnado.
26. De ahí que proceda desestimar el argumento en examen.
VI. ESTUDIO DE FONDO.
27. Del minucioso examen de la demanda de acción de inconstitucionalidad se advierte que la parte actora propone dos clases de argumentos: el primero (concepto de invalidez primero), a través del que pretende evidenciar la inconstitucionalidad de la totalidad de las normas impugnadas por falta de motivación legislativa reforzada en la reforma y, el segundo (conceptos de invalidez segundo a sexto) en que plantea específicamente la inconstitucionalidad de los artículos 3, párrafo tercero, 47, 48, 49, 56, párrafo segundo, 60 y 60 Bis de la Ley de Gasto Público.
28. Por cuestión de método en la exposición primero se analizarán los argumentos que pretenden combatir la totalidad de las normas impugnadas sobre el mismo argumento de falta de motivación reforzada.
VI.1 Análisis sobre si las normas impugnadas violan el artículo 16 constitucional por no haber existido motivación reforzada en el procedimiento de reforma.
29. La parte actora plantea que la totalidad de las normas impugnadas viola el artículo 16 constitucional porque en el procedimiento legislativo no existió una fundamentación y motivación reforzada pese a que la iniciativa del ejecutivo local tuvo como propósito implementar un modelo de ejecución de los programas presupuestarios y de la aplicación de los recursos asignados con el objeto de entregar mejores bienes y servicios públicos a la población, lo que evidencia, por sí mismo, que la reforma correspondiente trasciende a la vida económica de la entidad federativa y, por ende, al ejercicio de derechos que impactan en una categoría sospechosa de acuerdo a lo establecido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
30. Afirma que a través de las reformas impugnadas existe la posibilidad de disminuir o excluir derechos fundamentales lo que evidencia que se transgrede la soberanía popular prevista en el artículo 41, párrafo primero, constitucional, así como la obligación del Estado por velar por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo prevista en el diverso 25 constitucional.
31. Explica que el legislador pasó por alto que las reformas correspondientes transfieren a la Secretaría de Finanzas estatal diversas atribuciones que aparejan un riesgo de insostenibilidad de las finanzas públicas lo que, en su caso, aparejará la disminución de recursos económicos destinados a la satisfacción de servicios públicos y las funciones constitucionales relacionadas con el desarrollo social, la seguridad, la salud y otros derechos prestacionales de contenido fundamental. Por ende, era necesario que existiera una motivación reforzada, máxime que el artículo 134, párrafos primero y segundo, constitucional establece los principios que deben regir el ejercicio de los recursos económicos de los que dispongan la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
32. Para resolver su argumento resulta necesario tener en cuenta el contenido de la tesis de jurisprudencia P./J. 120/2009, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre del dos mil nueve, página 1255, que establece:
MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso. Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna "categoría sospechosa", es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar. Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate. Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna "categoría sospechosa", esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada. Por el contrario, en los asuntos en que el texto constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma.
33. De la tesis jurisprudencial transcrita se advierte que este Tribunal Pleno ha considerado que la motivación legislativa puede ser reforzada u ordinaria según se trate del valor que se encuentre en juego y del derecho que se estime violado.
34. La primera (motivación reforzada) se exige cuando se detecta alguna categoría sospechosa, mientras que la segunda (motivación ordinaria) tiene lugar cuando no existe peligro y, por tanto, no debe valorar de una manera específica las circunstancias concretas del caso, pues no subyace algún tipo de riesgo de merma en un derecho fundamental, o bien, constitucionalmente análogo, sino que se da en campos como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental.
35. La doctrina jurisprudencial de este Alto Tribunal ha definido, en términos generales, que una categoría sospechosa es una distinción basada en alguno de los criterios enunciados por el párrafo último del artículo 1º constitucional: origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social o de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquiera otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de personas.
36. Es decir, se trata de ciertas características o atributos de las personas que han sido históricamente tomadas en cuenta para categorizar, excluir, marginalizar y/o discriminar a quienes las tienen o a quienes se han asociado a tales atributos o características. Son, pues, factores prohibidos de discriminación.
37. En el caso que nos ocupa, basta la lectura de las normas impugnadas -que han quedado transcritas en el apartado II de esta sentencia- para advertir que su regulación se destina exclusivamente a aspectos presupuestarios de la entidad federativa, es decir, cuestiones relacionadas con el campo económico del gobierno del Estado de Tamaulipas relativas a la posibilidad de hacer ajustes al presupuesto de egresos que el Congreso local autorice lo que, por sí mismo, evidencia que tienen naturaleza económica, sin que se advierta alguna que establezca la limitación a algún derecho fundamental, ni mucho menos una distinción de trato basada en alguna categoría sospechosa.
38. En efecto, la sola lectura de las normas impugnadas evidencia que no existe alguna distinción basada en alguno de los criterios enunciados por el párrafo último del artículo 1º constitucional: origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social o de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquiera otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de personas, sino únicamente diversas atribuciones relacionadas con el ejercicio del presupuesto de egresos.
39. El solo hecho de que la parte actora considere que el ejercicio de las atribuciones puede impactar en alguna política o servicio público que incida en el ejercicio de los derechos de la población del Estado de Tamaulipas no implica que existiera un deber de realizar una motivación reforzada. En primer lugar, porque, se reitera, las normas impugnadas no establecen una distinción de trato basada en una categoría sospechosa y, en segundo, porque será en todo caso la modificación o incidencia en tal política o servicio la que deba someterse a escrutinio constitucional a fin de verificar si, en su caso, es discriminatoria y, por ende, violatoria de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
40. De ahí que resulte infundado el argumento en análisis pues, contrario a lo alegado por la parte actora, no existía el deber de realizar una motivación reforzada, sino ordinaria.
41. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno el hecho de que en el concepto de invalidez primero que se examina en este apartado, la parte actora transcribió los artículos 51 bis y 51 ter de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas a manera de cuadro a fin de demostrar que las reformas integradas se apartan de manera importante de los aspectos sostenidos en exposición de motivos (página 5 de la demanda), exponiendo lo siguiente:
a) Respecto del artículo 51 bis: La legisladora omite razonar las circunstancias o condiciones que la llevan a aprobar la posibilidad de que la Secretaría de Finanzas modifique el presupuesto previamente autorizado por el Congreso local.
b) Respecto del artículo 51 ter: No existe justificación alguna para dotar de tales atribuciones a la Secretaría de Finanzas, pues se erige como el propio Poder Legislativo al reasignar, con base en sus propios criterios, el Presupuesto de Egresos aprobado por el Congreso local, medida constitucionalmente desproporcionada a sus alcances constitucionales.
42. En relación con lo expuesto en el inciso a) anterior, la parte actora insiste en el deber del órgano reformador de la ley de exponer pormenorizadamente razones para aprobar la adición legal, cuando a lo largo de este apartado ya se explicó que no era necesario realizar una motivación reforzada, sin que se advierta algún otro motivo que lleve a invalidar el artículo 51 Bis de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas.
43. Con relación al argumento sintetizado en el inciso b), aún cuando tal proposición está inmersa en el contexto de la alegación relativa a la falta de motivación reforzada y de que en la exposición de motivos no existió justificación para aprobar esa adición normativa, este Tribunal Pleno advierte que es posible deducir un concepto de invalidez tendente a demostrar que la norma es inconstitucional por dotar a la Secretaría de Finanzas de atribuciones que no le corresponden, proposición que por cuestión de método en la exposición será examinada en el siguiente apartado.
VI.2 Análisis de constitucionalidad de los artículos 3º, párrafo tercero, 47, 48, 49 y 51 Ter de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas.
44. La parte actora sostiene que los artículos 3º, párrafo tercero, 47, 48 y 49 de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas violan los artículos 116, párrafos primero y segundo, fracción II, párrafo cuarto, 126, 133 y 134, párrafos primero, segundo y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al permitir que la Secretaría de Finanzas amplíe automáticamente las partidas de gasto o su incremento realizando erogaciones adicionales a las autorizadas hasta por el total de los ingresos del ejercicio y la asignación de excedentes a los programas que estime prioritarios, pues tal atribución invade la competencia exclusiva del órgano legislativo local de aprobar el presupuesto de egresos anual.
45. Alega que de acuerdo con el artículo 116, fracción II, párrafo cuarto, constitucional, corresponde al Poder Legislativo local, de manera exclusiva, la aprobación anual del presupuesto de egresos estatal y que, además, las propuestas de tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos establezcan las disposiciones constitucionales y legales. Así, si los tabuladores son modificados por excedentes de ingresos obtenidos en el ejercicio en curso, se debe seguir un procedimiento igual al que se realizó para su aprobación inicial.
46. Explica que, por analogía, la ampliación automática de las partidas de gasto y las erogaciones adicionales realizadas hasta por el total de los ingresos percibidos en un ejercicio, como la asignación de recursos obtenidos y su destino a los programas sociales prioritarios a que se refiere el artículo 47 de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas es tarea exclusiva del Congreso estatal, más si se toma en cuenta que el diverso 126 constitucional dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, lo que evidencia que una vez aprobado el presupuesto anual de egresos, está constitucionalmente prohibido hacer pagos adicionales a los autorizados a menos que una ley posterior autorice ampliar las partidas y realizar tales erogaciones.
47. Agrega que, aunque el artículo 49 de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas permita asignar recursos excedentes a áreas prioritarias, esto resulta inconstitucional, pues al utilizar el vocablo podrá es evidente que no se regula un deber específico de destinarlo a esas áreas prioritarias, sino una potestad que convierte el ejercicio de esa atribución en arbitrario, máxime que no se advierte que se establezca el deber de cumplir, respecto de los excedentes, el destino previsto en el artículo 14 de la Ley de Disciplina Financiera de Entidades Federativas y Municipios que prevé el destino de los ingresos excedentes derivados de ingresos de libre disposición de las entidades federativas.
48. Expone que sí la Ley de Disciplina Financiera de Entidades Federativas y Municipios ya prevé el destino que deba darse a los ingresos y excedentes y, además, vincula a las entidades federativas y los municipios a sujetarse a sus disposiciones, resulta innecesario que el legislador prevea que la Secretaría de Finanzas podrá redestinar los ingresos excedentes que haya en el ejercicio.
49. Aduce que cuando el artículo 48 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, prevé que la Secretaría de Finanzas podrá efectuar reducciones a los montos de los presupuestos aprobados a las dependencias y entidades, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestados, así como las que se deriven de la aplicación de medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios, le permite alterar arbitrariamente el presupuesto de egresos autorizados sin seguir el proceso legislativo correspondiente. Además, se pasa por alto lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.
50. Además, sostiene que la inconstitucionalidad de esas normas deriva de que, a través de la reforma impugnada, se otorgó a la Secretaría de Finanzas la posibilidad de alterar el presupuesto cuando tal dependencia no constituye un poder estatal, en el entendido de que en el texto anterior de las normas impugnadas esa atribución correspondía al Ejecutivo estatal, por conducto de la Secretaría de Finanzas, lo que evidencia que se pretendió privar de responsabilidad al ejecutivo local por la alteración a normas presupuestarias ya aprobadas por el Congreso, máxime si se toma en cuenta el riesgo que puede implicar que esos cambios se susciten en el último año de la administración pública en turno.
51. Apoya sus argumentos en la tesis de jurisprudencia P./J. 106/2010, de rubro: RECURSOS PÚBLICOS. LA LEGISLACIÓN QUE SE EXPIDA EN TORNO A SU EJERCICIO Y APLICACIÓN, DEBE PERMITIR QUE LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ QUE ESTATUYE EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUEDAN SER EFECTIVAMENTE REALIZADOS.
52. A lo largo de su concepto de invalidez, la parte actora propone argumentos que giran en torno a dos ideas fundamentales:
a) Que las normas impugnadas son inconstitucionales al permitir que se realicen modificaciones presupuestarias una vez que el presupuesto anual de egresos ha sido aprobado, y
b) Que las normas impugnadas son inconstitucionales al permitir que, en todo caso, sea una dependencia del ejecutivo local la que realice las modificaciones presupuestarias y no un poder estatal, es decir, directamente el gobernador.
53. Para determinar el tratamiento que deba darse a sus argumentos resulta necesario tener en cuenta el marco constitucional que rige la emisión de las normas presupuestarias a nivel estatal.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años y su mandato podrá ser revocado. Las Constituciones de los Estados establecerán las normas relativas a los procesos de revocación de mandato del gobernador de la entidad.
(...)
II. El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.
Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Asimismo, en la integración de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
Corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.
Los poderes estatales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en sus constituciones locales, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos de egresos de los Estados, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
Las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberán fiscalizar las acciones de Estados y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública. Los informes de auditoría de las entidades estatales de fiscalización tendrán carácter público.
El titular de la entidad de fiscalización de las entidades federativas será electo por las dos terceras partes de los miembros presentes en las legislaturas locales, por periodos no menores a siete años y deberá contar con experiencia de cinco años en materia de control, auditoría financiera y de responsabilidades.
La cuenta pública del año anterior deberá ser enviada a la Legislatura del Estado, a más tardar el 30 de abril. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación cuando medie solicitud del Gobernador, suficientemente justificada a juicio de la Legislatura.
Las Legislaturas de los Estados regularán los términos para que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante el respectivo Congreso.
III.- El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.
(...)
Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación y las entidades federativas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo precedente. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 26, Apartado C, 74, fracción VI y 79 de esta Constitución.
(...)
Los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
(...)
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
Constitución Política del Estado de Tamaulipas
Artículo 45. El Congreso, en ambos periodos de sesiones, se ocupará del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley, decreto y acuerdo que se le presenten, y de la resolución de los asuntos que le corresponden conforme a la Constitución y a las leyes.
En el desahogo de las atribuciones deliberativas, legislativas y de revisión de los resultados de la gestión pública, el Congreso alentará criterios de planeación para su ejercicio.
En su oportunidad revisará y calificará la Cuenta Pública del Gobierno del Estado de Tamaulipas y la Cuenta Pública de cada uno de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado, que le deberán ser remitidas, declarando si las cantidades percibidas y las gastadas se adecuan a las partidas respectivas del presupuesto de egresos, si se actuó de conformidad con las leyes de la materia, si los gastos están justificados y si, en su caso, hay lugar a exigir alguna responsabilidad. Los poderes del Estado, los Ayuntamientos, los órganos con autonomía de los poderes, las entidades estatales y municipales, y todo ente que reciba recursos públicos, deberán administrar y ejercer dichos recursos, bajo los principios de legalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
En el caso de las cuentas del Poder Ejecutivo y de los Ayuntamientos, deberá revisarse la recaudación y analizarse si fueron percibidos los recursos del caso en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables.
Los poderes del Estado, los Ayuntamientos, los órganos con autonomía de los poderes, las entidades estatales o municipales y todo ente público que maneje o administre fondos públicos, elaborarán y presentarán la información que se incorporará a la Cuenta Pública correspondiente, en términos de esta Constitución y de la ley de la materia.
Artículo 46. En todo caso, dentro del primer periodo de sesiones el Congreso se ocupará de discutir y decretar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado para el siguiente año. Las iniciativas le serán presentadas por el Ejecutivo del Estado dentro de los primeros diez días de diciembre de cada año.
Los Ayuntamientos del Estado remitirán sus correspondientes iniciativas de Leyes de Ingresos Municipales durante los primeros diez días del mes de noviembre de cada año. El Congreso podrá autorizar la ampliación de los plazos señalados al Ejecutivo y a los Ayuntamientos para la presentación de las iniciativas mencionadas en los párrafos anteriores, siempre que medie solicitud por escrito con anterioridad al vencimiento del plazo y ésta se considere suficientemente justificada.
Artículo 58. Son facultades del Congreso:
(...)
II. Fijar, a propuesta del Gobernador, los gastos del poder público del Estado, y decretar previamente las contribuciones y otros ingresos para cubrirlos, determinándose la duración de dichas fuentes de financiamiento y el modo de recaudar las contribuciones. En el Presupuesto de Egresos se podrán autorizar erogaciones multianuales para los proyectos de desarrollo y de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley, debiéndose incluir las erogaciones correspondientes en los presupuestos de egresos subsecuentes;
(...)
VI. Revisar la Cuenta Pública del Gobierno del Estado de Tamaulipas así como la Cuenta Pública de cada uno de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado. La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en la Ley de Ingresos en su caso y en el Presupuesto de Egresos, así como verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de las cuentas públicas, el Congreso cuenta con la Auditoría Superior del Estado, como órgano técnico de fiscalización superior. Tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan las leyes. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberá fiscalizar las acciones del Estado y municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública. Los informes de auditoría que emita la Auditoría Superior del Estado tendrán carácter público. La coordinación y evaluación del desempeño de dicho órgano estará a cargo del Congreso, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, de conformidad con lo que establezca la ley; y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización.
Las cuentas públicas del ejercicio fiscal correspondiente deberán ser presentadas al Congreso, a más tardar, el 30 de abril del año siguiente. Únicamente se podrá ampliar el plazo de presentación de la Cuenta Pública del Gobierno de Estado de Tamaulipas, cuando medie solicitud del Gobernador suficientemente justificada a juicio del Congreso, previa comparecencia del titular de la dependencia competente, pero la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la Auditoría Superior de (sic) Estado contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe de resultados de la revisión de la cuenta pública. El Congreso deberá concluir la revisión de las cuentas públicas a más tardar el 15 de diciembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe de resultados que emita la Auditoría Superior del Estado, sin demérito de que el trámite de observaciones, recomendaciones o acciones promovidas por la propia Auditoría, seguirá su curso en términos de lo dispuesto por esta Constitución y la ley;
(...)
LVII. Legislar sobre las normas de contabilidad gubernamental, con objeto de establecer criterios para la elaboración y presentación homogénea de la información financiera, los ingresos y egresos, la contabilidad pública y el patrimonio de los poderes del Estado, los ayuntamientos y los órganos con autonomía de los poderes, así como de las entidades estatales y municipales, a fin de garantizar la armonía con las previsiones nacionales en la materia;
(...)
Sección Segunda
Del Proceso Presupuestario
Artículo 69. El Congreso del Estado deberá deliberar y votar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado, a más tardar, el 31 de diciembre del año anterior al que deban regir, disponiéndose la convocatoria a la sesión extraordinaria que deberá celebrarse para cumplir ese objetivo si no se hubieren expedido esos ordenamientos o alguno de ellos antes de clausurar el segundo periodo de sesiones, una vez abierto el receso correspondiente.
Si la discusión y votación del dictamen de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos o de alguno de ellos, no se realiza para el 31 de diciembre del año anterior al cual deban regir, hasta la aprobación de esos ordenamientos o de alguno de ellos se aplicarán provisionalmente durante los dos primeros meses del año fiscal siguiente las disposiciones previstas en los respectivos ordenamientos vigentes hasta ese día. Si al finalizar ese plazo no se hubieren votado y aprobado, se aplicarán con carácter definitivo los preceptos contenidos en las iniciativas que en su oportunidad hubiere enviado el Ejecutivo. En ambas hipótesis se efectuará la publicación correspondiente en el Periódico Oficial del Estado.
En tratándose de las iniciativas de Ley de Ingresos de los Ayuntamientos del Estado, el plazo para su aprobación definitiva por parte del Congreso será también el 31 de diciembre del año anterior al ejercicio fiscal de que se trate y si ello no ocurre, en lo conducente se seguirán las reglas previstas (sic) los párrafos anteriores. En todo caso, la iniciativa de Ley de Ingresos de los Municipios del Estado deberá incluir la estimación de los ingresos que tendrá por los diferentes conceptos aplicables durante el siguiente ejercicio fiscal.
Artículo 70. Las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del Estado contendrán estimaciones sobre los recursos que percibirá o que dispondrá el erario público para el siguiente ejercicio fiscal. El principio del equilibrio entre los ingresos y los egresos públicos regirá la preparación y presentación de dichas iniciativas.
Toda propuesta de creación de partidas de gasto o de incremento de las mismas a la iniciativa de Presupuesto de Egresos, deberá adicionarse con la correspondiente iniciativa de ingresos, si con tal proposición se altera el equilibrio presupuestal.
En la iniciativa de decreto del Presupuesto de Egresos del Estado se incluirán los proyectos de desarrollo e inversión en infraestructura cuya realización requiera de previsiones presupuestales multianuales. La aprobación de las asignaciones presupuestales relativas a dichos proyectos vincula a su inclusión en las asignaciones de gasto público necesarias para su culminación en los subsiguientes presupuestos de egresos.
Asimismo, dicha iniciativa deberá incluir dentro de su proyecto de presupuesto, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos; en caso de que se omita fijar la remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere previsto el Presupuesto anterior o la ley que estableció el empleo.
En todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los órganos de poder del Estado, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, así como los órganos autónomos reconocidos por esta Constitución, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas se regirán por las previsiones de esta Constitución y las leyes de la materia.
El Congreso del Estado garantizará la suficiencia presupuestal de los órganos a los que esta Constitución reconoce autonomía, a fin de permitirles el ejercicio eficaz y oportuno de sus competencias, satisfaciendo las necesidades reales para el debido funcionamiento de cada órgano. Esta garantía podrá hacerse efectiva a través del medio de control constitucional contemplado en la fracción I del artículo 113 de esta Constitución.
Artículo 71. En tratándose de las Leyes de Ingresos del Estado o de los Municipios y del Presupuesto de Egresos del Estado, si alguna de ellas o éste fuere desechado, podrá presentarse nueva iniciativa por el Ejecutivo o los Ayuntamientos, según corresponda, con objeto de asegurar que al inicio del siguiente ejercicio fiscal se cuenten con los ordenamientos necesarios en materia de ingresos y egresos. Si los titulares de la facultad de iniciativa en esta materia no la formulan en tiempo, corresponde a las comisiones del Congreso con competencia en estas materias la presentación de una propuesta susceptible de ser conocida y votada por el Pleno del Congreso.
Artículo 72. La formulación de observaciones sobre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado que apruebe el Congreso con motivo del proceso presupuestario deberá hacerse dentro de los cinco días siguientes a su recepción, debiéndose expresar por escrito las razones que se estimen pertinentes. El Congreso las examinará y discutirá nuevamente el proyecto dentro de los siguientes tres días; el Ejecutivo podrá nombrar un representante para que asista con voz a la deliberación que se realice.
En todo caso, la formulación y desahogo de las observaciones se hará dentro del plazo que establece esta Constitución para la vigencia del año fiscal.
Si los términos contenidos originalmente en la Ley de Ingresos o el Presupuesto de Egresos son confirmados por las dos terceras partes de los diputados presentes, volverá al Ejecutivo para su promulgación.
Sección Cuarta
De la Fiscalización Superior
Artículo 76. El Congreso del Estado contará con una entidad de fiscalización denominada Auditoría Superior del Estado, la cual será un órgano con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga su ley. La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Asimismo, deberá fiscalizar las acciones del Estado y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública y celebrar convenios de coordinación con la Auditoría Superior de la Federación para la fiscalización de las participaciones federales. Los informes de auditoría que emita la Auditoría Superior del Estado tendrán carácter público.
La Auditoría Superior del Estado, podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública.
Asimismo, por lo que corresponde a los trabajos de planeación de las auditorías, la Auditoría Superior del Estado podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos.
La Auditoría Superior del Estado tendrá a su cargo:
I.- Fiscalizar en forma posterior, los ingresos, egresos y deuda pública; el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los poderes del Estado, de los Ayuntamientos, de los órganos con autonomía de los poderes y de las entidades estatales y municipales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas respectivos, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. En tratándose de la recaudación, analizar si fueron percibidos los recursos estimados en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables.
En el caso del Estado y municipios cuyos empréstitos cuenten con la garantía del Estado, fiscalizará el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado el gobierno local y los municipios.
Asimismo, fiscalizará directamente los recursos estatales o municipales que se destinen y se ejerzan por cualquier persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
Las entidades sujetas de fiscalización a que se refiere el párrafo anterior deberán llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos estatales o municipales que se les transfieran y asignen, de conformidad con lo dispuesto en la ley de la materia.
La Auditoría Superior del Estado, podrá solicitar y revisar, de manera casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión, sin que por este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la erogación contenidos en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales, o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas estatales o municipales. Las observaciones o recomendaciones que, en su caso, emita la Auditoría Superior, sólo podrán referirse al ejercicio de los recursos públicos de la cuenta pública en revisión.
Sin perjuicio de lo previsto en el párrafo anterior, en las situaciones que determine la ley derivado de alguna denuncia, la Auditoría Superior del Estado, previa autorización de su titular, podrá revisar durante el ejercicio fiscal en curso a las entidades fiscalizadas, así como respecto de ejercicios anteriores. Las entidades fiscalizadas proporcionarán la información que se solicite para la revisión, en los plazos y términos señalados por la Ley, y en caso de incumplimiento, serán aplicables las sanciones previstas en la misma. La Auditoría Superior rendirá un informe específico al Congreso del Estado y, en su caso, promoverá las acciones que correspondan ante el Tribunal de Justicia Administrativa, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción o a la autoridad competente;
II.- Entregar al Congreso del Estado el informe general y los informes individuales de la revisión de cada una de las cuentas públicas que reciba, dentro de los plazos que señale la ley. Dichos informes contemplarán los resultados de la revisión efectuada y la referencia a la fiscalización del cumplimiento de los programas. Si del examen de la Cuenta Pública aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo a la ley.
En forma previa a la presentación del informe general y de los informes individuales, la Auditoría Superior dará a conocer a las entidades sujetas de fiscalización el resultado preliminar de la revisión practicada, a fin de que los mismos presenten las justificaciones y aclaraciones correspondientes, las cuales serán valoradas por la Auditoría Superior para la elaboración final de los informes.
El Auditor Superior del Estado enviará a las entidades sujetas de fiscalización, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores de su entrega al Congreso del Estado, los informes individuales de auditoría, así como las recomendaciones que correspondan en su caso, para que en un plazo no mayor a 30 días hábiles presenten la información necesaria y realicen las consideraciones que estimen pertinentes, comunicándoles en caso de que no lo hagan serán acreedores a las sanciones previstas en la ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que prevea la ley.
La Auditoría Superior, dentro de los 120 días hábiles posteriores a las respuestas que reciba de las entidades sujetas de fiscalización, deberá pronunciarse sobre las mismas y, en caso de no hacerlo, se entenderá que las recomendaciones y acciones promovidas han sido atendidas.
Tratándose de las recomendaciones sobre el desempeño de las entidades sujetas de fiscalización, estos deberán precisar a la Auditoría Superior las mejoras realizadas, las acciones emprendidas o, en su caso, justificar su improcedencia.
La Auditoría Superior del Estado deberá entregar al Congreso, el primer día hábil de los meses de mayo y de noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, correspondientes a cada uno de los informes de auditoría que haya presentado en los términos de esta fracción. En dicho informe, el cual tendrá carácter público, la Auditoría incluirá los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Pública Estatal y Municipal o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales, como consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los procedimientos iniciados ante el Tribunal de Justicia Administrativa.
La Auditoría Superior del Estado deberá guardar reserva de sus actuaciones y de sus observaciones hasta que rinda el informe del resultado del análisis de la cuenta pública de que se trate al Congreso del Estado. La ley establecerá las sanciones que correspondan a quienes infrinjan esta disposición;
En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, la Auditoría Superior sólo podrá emitir recomendaciones para la mejoría en el desempeño de los mismos, en términos de la ley;
(...)
Artículo 91. Las facultades y obligaciones del Gobernador son las siguientes:
(...)
VII. Presentar al Congreso la iniciativa de Ley de Ingresos del Estado y el proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado, en los términos que dispone esta Constitución y las leyes de la materia;
(...)
XXVII. Organizar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal, sin alterar los presupuestos, salvo que lo apruebe el Congreso;
54. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos transcrito establece, en la parte que interesa, que el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en ejecutivo, legislativo y judicial y fija sus bases de organización. Conforme a su fracción II, párrafo cuarto, corresponde a las legislaturas estatales la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente, en el entendido de que deberán sujetarse a lo previsto por el diverso 127 constitucional por lo que hace a las remuneraciones de las personas servidoras públicas.
55. El párrafo quinto de esa fracción dispone que cada uno de los poderes estatales y de los organismos constitucionales autónomos locales deberán incluir dentro de sus proyectos los tabuladores desglosados de las remuneraciones que proponen que reciban las personas servidoras públicas a su cargo, en el entendido de que estas propuestas de tabuladores deberán seguir también el procedimiento de aprobación que el propio presupuesto de egresos.
56. Por su parte, el párrafo sexto de la misma fracción II establece que las legislaturas locales contarán con entidades estatales de fiscalización, que tendrán autonomía técnica y de gestión, encargadas de fiscalizar las acciones de estados y municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública.
57. El artículo 134 constitucional establece los principios a que está sujeta la administración de los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y dispone que los resultados de su ejercicio, será evaluado por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la federación y las entidades federativas.
58. En relación con dicha norma, al resolver la acción de inconstitucionalidad 38/2013 por unanimidad de diez votos en sesión de cuatro de noviembre del dos mil catorce, este Tribunal Pleno consideró que el artículo 134 de la Constitución se refiere a la administración del gasto público y a los principios para su evaluación y fiscalización en la Federación, los Estados, los Municipios, el (entonces) Distrito Federal y sus (entonces) Delegaciones, en el entendido de que es hasta que este gasto ha sido ejercido que se puede realizar tales evaluaciones y determinarse si su administración se realizó conforme a los principios que ahí se establecen.
59. En la sentencia de referencia se expuso que conforme a ese precepto constitucional, la evaluación de la administración de los recursos económicos estará a cargo de las instancias técnicas que se establezcan por la Federación, los Estados y el (entonces) Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos conforme a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados; esto sin menoscabo de lo establecido en los artículos 74, fracción VI y 79 de la Constitución. Es decir, establece los principios generales mínimos que deben seguir las instancias técnicas para la evaluación de la administración de los recursos, para propiciar que así sean asignados en los presupuestos, además de aquéllos establecidos en los preceptos que de manera específica establecen los órganos y procesos de fiscalización de recursos federales -artículos 74, fracción VI y 79 de la Constitución- en cualquiera de los niveles en que estos se ejerzan.
60. Así, concluyó que prevé la evaluación posterior de la administración del gasto ejercido en el presupuesto, la cual debe propiciar la asignación futura de los recursos con la racionalidad contenida en los principios previstos en esa norma constitucional para la consecución de los objetivos establecidos en el propio presupuesto. Se trata, en realidad, de un mecanismo que conecta a la revisión de la cuenta pública con la administración de los recursos.
61. Es la Constitución Política del Estado de Tamaulipas la que prevé, en lo particular, el procedimiento legislativo que se sigue para aprobar el paquete económico anual compuesto tanto por la Ley de Ingresos como por el Presupuesto de Egresos.
62. Al respecto, prevé, en la parte que interesa, que corresponde al gobernador de la entidad presentar ante el Congreso, dentro de los primeros diez días de diciembre de cada año, la iniciativa de Ley de Ingresos del Estado y el proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado, mientras que corresponderá al Congreso del Estado su aprobación, lo que deberá ocurrir dentro del primer periodo de sesiones, en el entendido de que la deliberación y votación correspondiente deberá ocurrir, a más tardar, el treinta y uno de diciembre del año inmediato anterior al en que deban regir.
63. Las iniciativas tanto de ley de ingresos como de presupuesto de egresos estatales deberán contener estimaciones sobre los recursos que percibirá o que dispondrá el erario público para el siguiente ejercicio fiscal, debiendo atender en todo momento al principio de equilibrio entre ingresos y egresos públicos.
64. En respeto a lo dispuesto por los artículos 116, fracción II, y 134 constitucionales, la Constitución Política del Estado de Tamaulipas previó la existencia de una entidad de fiscalización denominada Auditoría Superior del Estado con autonomía técnica y de gestión que tendrá a su cargo, entre otras atribuciones, la de fiscalizar en forma posterior, los ingresos, egresos y deuda pública; el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los poderes del Estado, de los Ayuntamientos, de los órganos con autonomía de los poderes y de las entidades estatales y municipales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas respectivos, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.
65. Ahora, en relación con la dinámica constitucional del ciclo financiero estatal, en la acción de inconstitucionalidad 38/2013 antes referida, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación explicó que existe una relación entre la ley de ingresos y el presupuesto de egresos, pues mientras aquélla contiene normas de atribución de competencias y los ingresos estimados que se habrán de recaudar por el Estado, éste prevé las condiciones de ejercicio del gasto y, por ende, debe existir una relación de simetría que se evalúa en el proceso de revisión de la cuenta pública a fin de analizar si las autorizaciones contenidas en la ley de ingresos fueron ejercidas conforme al presupuesto y a las restricciones constitucionales y legales correspondientes, para que, en caso de no haberlo hecho, se hagan las observaciones y, finalmente, se atribuyan las responsabilidades que resulten de ese complejo y dinámico proceso.
66. En esa acción constitucionalidad se analizó si en la Ley de Ingresos correspondía al Congreso de la Unión autorizar de manera general la contratación de deuda vía montos límite o si se requiere una autorización específica para cada empréstito, lo que llevaría a la constante formulación de iniciativas de modificación de la Ley de Ingresos y su consecuente proceso legislativo cada vez que se pretendiera realizar un nuevo contrato de deuda por parte del Ejecutivo Federal, para que el Congreso analizara su pertinencia, sus condiciones de amortización, así como su destino y aplicación.
67. Para examinar esa problemática se analizaron las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en torno a la aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación arribando a las siguientes conclusiones esenciales:
a) La aprobación del presupuesto de egresos depende de que se hubieran aprobado las contribuciones necesarias para cubrirlo, las que deberán estar contenidas en la ley de ingresos.
b) La revisión de la cuenta pública a través de la entidad de Fiscalización Superior de la Federación tiene por objeto evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. En caso de que se advirtiesen discrepancias entre los ingresos o egresos frente a los conceptos y las partidas respectivas o no existiese exactitud en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se fincarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.
c) La evaluación del paquete económico tiene dos efectos, uno jurídico administrativo (relativo a la terminación del proceso para el fincamiento de responsabilidades correspondientes si se hubieran advertido discrepancias o irregularidades en el ejercicio del gasto) y uno político (relativo a la valoración política que puede repercutir en la aprobación de contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto para cubrir el presupuesto).
d) La Ley de Ingresos es el instrumento general y abstracto que contiene las autorizaciones generales para que se aprueben las partidas de gasto y, posteriormente, se evalúe su ejercicio a través de la revisión de la cuenta pública.
e) La función de una norma general dentro del sistema financiero no puede ser la de autorizar actos concretos y no puede pretenderse que sea un instrumento para la administración de cada uno de los actos individualizados del ejercicio de la gestión financiera.
68. Ahora, los textos constitucionales -tanto federal como, en su caso, los locales- únicamente establecen las bases sobre las que deberá regir la aprobación de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos, entendidos éstos, como ya sostuvo este órgano colegiado, como instrumentos generales que prevén, en abstracto, las contribuciones que permitirán captar los recursos correspondientes para autorizar las partidas del gasto cuyo ejercicio se evaluará a través de la cuenta pública.
69. Se trata, como reconoce el artículo 70, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, de estimaciones sobre los recursos que percibirá el estado y, por ende, de estimaciones de las que dispondrá el erario público para gastar en el ejercicio fiscal de que se trate, lo que evidencia que debe regir un principio de equilibrio entre los ingresos y egresos públicos. En términos sencillos: cuánto percibo (ingresos) para saber cuánto puedo gastar (egresos).
70. Es importante precisar que el párrafo segundo del artículo 70 referido prevé que toda propuesta de creación de partidas de gasto o de incremento de las mismas a la iniciativa de presupuesto de egresos, deberá adicionarse con la correspondiente iniciativa de ingresos, si con tal proposición se altera el equilibrio presupuestal.
71. Ahora, tomando en cuenta que tanto los ingresos como egresos se basan en estimaciones sobre los recursos que se percibirán o de los que dispondrá el erario público existen determinadas bases legales que, en respeto a las diversas bases constitucionales, el Congreso de la Unión fijó para regir a las normas que integran el denominado paquete económico o sistema financiero, las cuales están previstas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (aplicable en materia federal) y la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (aplicable en materia local).
72. De conformidad con el artículo 1 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, ese ordenamiento tiene como objeto establecer los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización, resultando de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los Estados y el (entonces) Distrito Federal; los Ayuntamientos de los Municipios; los órganos político-administrativos de las (entonces) demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos federales y estatales.
73. A lo largo de sus disposiciones, esa normatividad prevé las reglas, bases y principios que regirán la contabilidad gubernamental a fin de que se facilite el registro y fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos para contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos públicos y la administración de la deuda pública, incluyendo las obligaciones contingentes y el patrimonio del Estado.
74. Se trata de una serie de disposiciones que pretenden garantizar que todos los movimientos económicos y financieros de los entes públicos se encuentren detallados a fin de tener transparencia sobre el ejercicio de las finanzas públicas, información que, por supuesto, servirá de base para la emisión de informes periódicos y para la formulación de la cuenta pública anual, tal como se desprende del artículo 52 de ese ordenamiento, que establece:
Artículo 52. Los estados financieros y demás información presupuestaria, programática y contable que emanen de los registros de los entes públicos, serán la base para la emisión de informes periódicos y para la formulación de la cuenta pública anual.
Los entes públicos deberán elaborar los estados de conformidad con las disposiciones normativas y técnicas que emanen de esta Ley o que emita el consejo.
Los estados correspondientes a los ingresos y gastos públicos presupuestarios se elaborarán sobre la base de devengado y, adicionalmente, se presentarán en flujo de efectivo.
75. Por su parte, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios es el ordenamiento que, de acuerdo con su artículo 1, párrafo primero, tiene como objeto establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a las entidades federativas y los municipios, así como a sus respectivos entes públicos, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas.
76. Para lo que aquí interesa resulta necesario destacar los preceptos legales siguientes de la normativa en comento:
Artículo 6. El Gasto total propuesto por el Ejecutivo de la Entidad Federativa en el proyecto de Presupuesto de Egresos, aquél que apruebe la Legislatura local y el que se ejerza en el año fiscal, deberá contribuir a un Balance presupuestario sostenible.
Las Entidades Federativas deberán generar Balances presupuestarios sostenibles. Se cumple con esta premisa, cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero. Igualmente, el Balance presupuestario de recursos disponibles es sostenible, cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero. El Financiamiento Neto que, en su caso se contrate por parte de la Entidad Federativa y se utilice para el cálculo del Balance presupuestario de recursos disponibles sostenible, deberá estar dentro del Techo de Financiamiento Neto que resulte de la aplicación del Sistema de Alertas, de acuerdo con el artículo 46 de esta Ley.
Debido a razones excepcionales, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un Balance presupuestario de recursos disponibles negativo. En estos casos, el Ejecutivo de la Entidad Federativa, deberá dar cuenta a la Legislatura local de los siguientes aspectos:
(...)
El Ejecutivo de la Entidad Federativa, a través de la secretaría de finanzas o su equivalente, reportará en informes trimestrales y en la Cuenta Pública que entregue a la Legislatura local y a través de su página oficial de Internet, el avance de las acciones, hasta en tanto se recupere el presupuesto sostenible de recursos disponibles.
En caso de que la Legislatura local modifique la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de tal manera que genere un Balance presupuestario de recursos disponibles negativo, deberá motivar su decisión sujetándose a las fracciones I y II de este artículo. A partir de la aprobación del Balance presupuestario de recursos disponibles negativo a que se refiere este párrafo, el Ejecutivo de la Entidad Federativa deberá dar cumplimiento a lo previsto en la fracción III y el párrafo anterior de este artículo.
Artículo 8. Toda propuesta de aumento o creación de gasto del Presupuesto de Egresos, deberá acompañarse con la correspondiente fuente de ingresos distinta al Financiamiento, o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.
No procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos, determinado por ley posterior o con cargo a Ingresos excedentes. La Entidad Federativa deberá revelar en la cuenta pública y en los informes que periódicamente entreguen a la Legislatura local, la fuente de ingresos con la que se haya pagado el nuevo gasto, distinguiendo el Gasto etiquetado y no etiquetado.
Artículo 13. Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos, para el ejercicio del gasto, las Entidades Federativas deberán observar las disposiciones siguientes:
I. Sólo podrán comprometer recursos con cargo al presupuesto autorizado, contando previamente con la suficiencia presupuestaria, identificando la fuente de ingresos;
II. Podrán realizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los Ingresos excedentes que obtengan y con la autorización previa de la secretaría de finanzas o su equivalente;
III. Con anterioridad al ejercicio o contratación de cualquier programa o proyecto de inversión cuyo monto rebase el equivalente a 10 millones de Unidades de Inversión, deberá realizarse un análisis costo y beneficio, en donde se muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar, en cada caso, un beneficio social neto bajo supuestos razonables. Dicho análisis no se requerirá en el caso del gasto de inversión que se destine a la atención prioritaria de desastres naturales declarados en los términos de la Ley General de Protección Civil. De igual forma, no se requerirá realizar un análisis costo y beneficio, cuando el gasto de inversión se destine a la atención prioritaria de desastres naturales y sea financiado con Ingresos de libre disposición.
Para los propósitos señalados en el párrafo anterior, cada Entidad Federativa deberá contar con un área encargada de evaluar el análisis socioeconómico, conforme a los requisitos que, en su caso, se determinen para tales efectos; así como de integrar y administrar el registro de proyectos de Inversión pública productiva de la Entidad Federativa correspondiente.
Tratándose de proyectos de Inversión pública productiva que se pretendan contratar bajo un esquema de Asociación Público-Privada, las Entidades Federativas y sus Entes Públicos deberán acreditar, por lo menos, un análisis de conveniencia para llevar a cabo el proyecto a través de dicho esquema, en comparación con un mecanismo de obra pública tradicional y un análisis de transferencia de riesgos al sector privado.
Dichas evaluaciones deberán ser públicas a través de las páginas oficiales de Internet de las secretarías de finanzas o sus equivalentes de los gobiernos locales;
IV. Sólo procederá hacer pagos con base en el Presupuesto de Egresos autorizado, y por los conceptos efectivamente devengados, siempre que se hubieren registrado y contabilizado debida y oportunamente las operaciones consideradas en éste;
V. La asignación global de servicios personales aprobada originalmente en el Presupuesto de Egresos no podrá incrementarse durante el ejercicio fiscal. Lo anterior, exceptuando el pago de sentencias laborales definitivas emitidas por la autoridad competente.
La secretaría de finanzas o su equivalente de cada Ente Público contará con un sistema de registro y control de las erogaciones de servicios personales;
VI. Deberán tomar medidas para racionalizar el Gasto corriente.
Los ahorros y economías generados como resultado de la aplicación de dichas medidas, así como los ahorros presupuestarios y las economías que resulten por concepto de un costo financiero de la Deuda Pública menor al presupuestado, deberán destinarse en primer lugar a corregir desviaciones del Balance presupuestario de recursos disponibles negativo, y en segundo lugar a los programas prioritarios de la Entidad Federativa;
VII. En materia de subsidios se deberá identificar la población objetivo, el propósito o destino principal y la temporalidad de su otorgamiento. Los mecanismos de distribución, operación y administración de los subsidios deberán garantizar que los recursos se entreguen a la población objetivo y reduzcan los gastos administrativos del programa correspondiente.
La información señalada en el párrafo anterior deberá hacerse pública a través de las páginas oficiales de Internet de las secretarías de finanzas o sus equivalentes de los gobiernos locales, y
VIII. Una vez concluida la vigencia del Presupuesto de Egresos, sólo procederá realizar pagos con base en dicho presupuesto, por los conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda y que se hubieren registrado en el informe de cuentas por pagar y que integran el pasivo circulante al cierre del ejercicio. En el caso de las Transferencias federales etiquetadas se estará a lo dispuesto en el artículo 17 de esta Ley.
Artículo 14. Los Ingresos excedentes derivados de Ingresos de libre disposición de las Entidades Federativas, deberán ser destinados a los siguientes conceptos:
I. Para la amortización anticipada de la Deuda Pública, el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores, pasivos circulantes y otras obligaciones, en cuyos contratos se haya pactado el pago anticipado sin incurrir en penalidades y representen una disminución del saldo registrado en la cuenta pública del cierre del ejercicio inmediato anterior, así como el pago de sentencias definitivas emitidas por la autoridad competente, la aportación a fondos para desastres naturales y de pensiones, conforme a lo siguiente:
a) Cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento elevado, de acuerdo al Sistema de Alertas, cuando menos el 50 por ciento;
b) Cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento en observación, de acuerdo al Sistema de Alertas, cuando menos el 30 por ciento, y
II. En su caso, el remanente para:
a) Inversión pública productiva, a través de un fondo que se constituya para tal efecto, con el fin de que los recursos correspondientes se ejerzan a más tardar en el ejercicio inmediato siguiente, y
b) La creación de un fondo cuyo objetivo sea compensar la caída de Ingresos de libre disposición de ejercicios subsecuentes.
Los Ingresos excedentes derivados de Ingresos de libre disposición de las Entidades Federativas podrán destinarse a los rubros mencionados en el presente artículo, sin limitación alguna, siempre y cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento sostenible de acuerdo al Sistema de Alertas.
Cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento sostenible de acuerdo al Sistema de Alertas, podrá utilizar hasta un 5 por ciento de los recursos a los que se refiere el presente artículo para cubrir Gasto corriente.
Tratándose de Ingresos de libre disposición que se encuentren destinados a un fin específico en términos de las leyes, no resultarán aplicables las disposiciones establecidas en el presente artículo.
Artículo 15. En caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo de la Entidad Federativa, por conducto de la secretaría de finanzas o su equivalente, a efecto de cumplir con el principio de sostenibilidad del Balance presupuestario y del Balance presupuestario de recursos disponibles, deberá aplicar ajustes al Presupuesto de Egresos en los rubros de gasto en el siguiente orden:
I. Gastos de comunicación social;
II. Gasto corriente que no constituya un subsidio entregado directamente a la población, en términos de lo dispuesto por el artículo 13, fracción VII de la presente Ley, y
III. Gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por concepto de Percepciones extraordinarias.
En caso de que los ajustes anteriores no sean suficientes para compensar la disminución de ingresos, podrán realizarse ajustes en otros conceptos de gasto, siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales.
Artículo 58. Los Entes Públicos se sujetarán a la Ley General de Contabilidad Gubernamental para presentar la información financiera en los informes periódicos correspondientes y en su respectiva Cuenta Pública.
Lo anterior, sin perjuicio de las obligaciones de información establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y el Título Tercero Bis de la Ley General de Salud, relativas a las Transferencias federales etiquetadas.
Artículo 59. Los Entes Públicos deberán entregar la información financiera que solicite la Secretaría para dar cumplimiento a esta Ley, en los términos de las disposiciones que para tal efecto emita.
Artículo 60. La fiscalización sobre el cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley corresponderá a las entidades de fiscalización superior de las Entidades Federativas, así como a la Auditoría Superior de la Federación, conforme a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La Auditoría Superior de la Federación, en los términos de las disposiciones federales aplicables, fiscalizará las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a Financiamientos de los Estados y Municipios, así como el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado dichos gobiernos locales.
77. De las normas transcritas destaca que el gasto total propuesto y aprobado en el presupuesto de egresos correspondiente debe contribuir, en principio, a un balance presupuestario sostenible.
78. El legislador dispuso en el artículo 8, párrafo segundo, que, en principio, no procederá pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto de egresos reconociendo que esa aprobación presupuestaria inicial puede ser alterada, ya sea por ley posterior, o bien, con cargo a ingresos excedentes, en el entendido de que la entidad federativa deberá revelar en la cuenta pública y en los informes que periódicamente se entreguen a la legislatura local, la fuente de ingresos con que se hubiera pagado el nuevo gasto, distinguiendo el gasto etiquetado y el no etiquetado.
79. El artículo 13 establece las disposiciones que habrán de observar las entidades federativas una vez que se ha aprobado el presupuesto de egresos, a saber:
a) Sólo se podrán comprometer recursos con cargo al presupuesto autorizado, contando previamente con la suficiencia presupuestaria, identificando la fuente de ingresos.
b) Es posible realizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el presupuesto de egresos con cargo a los ingresos excedentes que obtengan y con la autorización previa de la secretaría de finanzas o su equivalente.
c) Con anterioridad al ejercicio o contratación de cualquier programa o proyecto de inversión cuyo monto rebase el equivalente a diez millones de unidades de inversión, deberá realizarse un análisis costo y beneficio que muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar, en cada caso, un beneficio social neto bajo supuestos razonables. Dicho análisis no se requerirá en el caso del gasto de inversión que se destine a la atención prioritaria de desastres naturales declarados en los términos de la Ley General de Protección Civil ni cuando el gasto de inversión se destine a la atención prioritaria de desastres naturales y sea financiado con ingresos de libre disposición.
d) Sólo procederá hacer pagos con base en el presupuesto de egresos autorizado y por los conceptos efectivamente devengados, siempre que se hubieren registrado y contabilizado debida y oportunamente las operaciones consideradas en éste.
e) La asignación global de servicios personales aprobada originalmente en el presupuesto de egresos no podrá incrementarse durante el ejercicio fiscal, hecha excepción del pago de sentencias laborales definitivas emitidas por la autoridad competente.
f) Se deberán tomar medidas para racionalizar el gasto corriente.
g) En materia de subsidios, se deberá identificar la población objetivo, el propósito o destino principal y la temporalidad de su otorgamiento. Los mecanismos de distribución, operación y administración de los subsidios deberán garantizar que los recursos se entreguen a la población objetivo y reduzcan los gastos administrativos del programa correspondiente.
h) Una vez concluida la vigencia del presupuesto de egresos, sólo procederá realizar pagos con base en dicho presupuesto, por los conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda y que se hubieren registrado en el informe de cuentas por pagar y que integran el pasivo circulante al cierre del ejercicio.
80. Es decir, reconociendo que las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos se construyen sobre bases de estimaciones relativas a los recursos que percibirá el estado y, por ende, de estimaciones de las que dispondrá el erario público para gastar en el ejercicio fiscal de que se trate, el legislador reconoció que, aunque en principio, únicamente se pueden realizar pagos que estén comprendidos en el presupuesto de egresos anual aprobado, es posible que esas partidas presupuestarias se alteren, ya sea a través de una ley posterior, o bien, a través de cargos a ingresos excedentes, cuyo ejercicio está regulado en el artículo 14 transcrito, que establece el destino que debe darse a tales ingresos.
81. También reconoció la posibilidad de que disminuyan los ingresos previstos en las leyes de ingresos, disponiendo que en esos casos el ejecutivo de la entidad federativa, por conducto de la secretaría de finanzas o su equivalente, a efecto de cumplir con el principio de sostenibilidad del balance presupuestario y del balance presupuestario de recursos disponibles, deberá aplicar ajustes al presupuesto de egresos en los términos fijados en el artículo 15.
82. Finalmente, reiteró la obligación de los entes públicos de presentar la información financiera a través de informes periódicos y en la cuenta pública, a fin de garantizar que, en todo caso, justifiquen que los gastos originalmente autorizados se ejercen en los términos aprobados en el presupuesto de egresos y, por supuesto, que en los casos excepcionales de disminución de ingresos u obtención de recursos excedentes, existe también un ejercicio adecuado de recursos.
83. Sentadas las bases anteriores resulta necesario tener en cuenta el contenido de las normas respecto de las que se plantea la inconstitucionalidad a la luz del argumento que se examina:
Artículo 3º. Esta ley será aplicable a las siguientes entidades:
I.- El Poder Legislativo;
II.- El Poder Judicial del Estado;
III.- El Poder Ejecutivo del Estado;
IV.- Los Organismos Descentralizados del Estado;
V.- Los Fideicomisos públicos en los que la administración pública o sus organismos descentralizados participen como fideicomitentes; y
VI.- Los Organismos Autónomos.
Las personas físicas o morales, públicas o privadas, que ejerzan recursos públicos, deberán sujetarse a lo que establece esta Ley y a las demás disposiciones aplicables.
Cuando las instancias a que se refiere este artículo, ejerzan recursos federales, se sujetarán, además de lo que disponga esta Ley, a la Ley de Coordinación Fiscal, a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como a las demás disposiciones aplicables.
Artículo 47. La Secretaría, podrá ampliar automáticamente las partidas aprobadas para el ejercicio fiscal en curso realizando las erogaciones adicionales a las autorizadas hasta por el total de los ingresos ordinarios y extraordinarios que correspondan a ese ejercicio.
Artículo 48. La Secretaría, podrá efectuar reducciones a los montos de los presupuestos aprobados a las dependencias y entidades, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestados, así como las que se deriven de la aplicación de medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios.
Artículo 49. La Secretaría, podrá asignar los recursos que se obtengan con exceso de lo previsto en la Ley de Ingresos del Estado, a los programas que considere prioritarios y autorizará las transferencias de partidas cuando estas sean procedentes.
Las entidades, en su caso, deberán informar a la Secretaría, la forma en que las modificaciones financieras que afecten un programa o las metas establecidas para el mismo.
84. El artículo 3 transcrito únicamente enuncia los sujetos públicos a quienes serán aplicables las disposiciones de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. El párrafo tercero, que constituye la norma impugnada, solamente dispone que esas instancias o entes públicos se sujetarán, además de las disposiciones previstas en ese ordenamiento, a lo que dispone la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como a las demás disposiciones aplicables cuando ejerzan recursos federales, por lo que no se advierte el vicio de inconstitucionalidad que se aduce actualizado, es decir, que permita que se realicen modificaciones presupuestarias una vez que el presupuesto anual de egresos ha sido aprobado.
85. En cambio, este Alto Tribunal advierte que respecto de los artículos 47, 48 y 49 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, sí se advierte el vicio de inconstitucionalidad alegado como a continuación se expone.
86. El artículo 47 prevé que la Secretaría de Finanzas podrá ampliar automáticamente las partidas aprobadas para el ejercicio fiscal en curso realizando las erogaciones adicionales a las autorizadas hasta por el total de los ingresos ordinarios y extraordinarios que correspondan a ese ejercicio.
87. Esa norma adolece del vicio de inconstitucionalidad alegado, en primer lugar, porque ya se explicó que conforme a las bases constitucionales y legales que rigen las normas presupuestarias, los entes públicos únicamente podrán realizar gastos o erogaciones que estén comprendidos en el presupuesto de egresos anual aprobado. En segundo lugar, porque esas mismas bases constitucionales y legales establecen que las excepciones a esa regla únicamente podrán ser a través de la aprobación de una ley posterior o cuando existan ingresos excedentes y, en tercero, porque autoriza a la Secretaría de Finanzas para ampliar automáticamente las partidas con la realización de erogaciones adicionales incluso por ingresos ordinarios que sí fueron contemplados en la ley de ingresos aprobada y, por ende, que con base en el principio de equilibrio presupuestario, sirvieron de base para la aprobación del presupuesto de egresos lo que, sin duda, puede alterar el balance presupuestario de recursos disponibles sostenible e incluso a que duplique autorizaciones de egresos para una sola dependencia sin mayor justificación.
88. Adicionalmente, basta la lectura de la norma impugnada para advertir que autoriza a una dependencia del ejecutivo local a modificar el presupuesto ya autorizado por el órgano legislativo sin mayor justificación, limitación o criterio de racionalidad y únicamente mediante erogaciones adicionales lo que, de hecho, vacía de contenido la facultad de la cámara de diputados de decidir cómo se gastan los recursos públicos, en qué partidas y hasta qué montos para lograr el balance presupuestario, lo que evidentemente también rompe el orden constitucional.
89. Por su parte, el artículo 48 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas establece que la Secretaría de Finanzas podrá efectuar reducciones a los montos de los presupuestos aprobados a las dependencias y entidades, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestados, así como las que se deriven de la aplicación de medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios; mientras que su diverso 49 prevé que esa dependencia podrá asignar los recursos que se obtengan con exceso a lo previsto en la Ley de Ingresos del Estado, a los programas que considere prioritarios y autorizará las transferencias de partidas cuando éstas sean procedentes, en el entendido de que las entidades deberán informarle la forma en que las modificaciones financieras que afecten un programa o las metas establecidas en el mismo.
90. En términos sencillos, se trata de dos normas que facultan a la Secretaría de Finanzas a realizar alteraciones o modificaciones a los presupuestos correspondientes con posterioridad a su aprobación: mientras el artículo 48 impugnado la faculta a realizar reducciones o disminuciones, el diverso 49 la faculta a asignar recursos o ingresos excedentes.
91. Como quedó explicado con anterioridad en esta sentencia, conforme al sistema constitucional y legal que rige el ciclo presupuestario estatal, si bien es posible modificar las partidas presupuestarias con posterioridad a su aprobación legislativa en virtud de que las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos están basados en estimaciones, lo cierto es que tales alteraciones están sujetas a diversas reglas, entre ellas, las previstas en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.
92. En efecto, por lo que hace a los ingresos obtenidos en exceso o, como los denominó el legislador, los ingresos excedentes, existe un orden preestablecido que tiene por objeto garantizar la sustentabilidad en el ejercicio presupuestario tal como se advierte del artículo 14 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios(1), que resulta claro y contundente en cuanto a la forma en que será posible asignar los ingresos excedentes de libre disposición de las entidades federativas y las hipótesis a las que se podrán destinar esos excedentes.
93. Por lo que toca a las disminuciones, también existe regulación específica, pues en el artículo 15 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios(2) quedó establecido también el orden en que se deberán aplicar los ajustes presupuestarios: gastos de comunicación social, gasto corriente que no constituya un subsidio entregado directamente a la población y gasto en servicios personales, lo que deja ver la intención y necesidad de que en caso de que haya disminuciones presupuestarias se reduzca, en primer lugar, el gasto que no es productivo como es el de comunicación social, precisamente para no afectar los programas prioritarios y sustanciales, afirmación que se corrobora si se tiene en cuenta que el párrafo último de esa norma dispone que en caso de que los ajustes antes referidos no sean suficientes para compensar la disminución de ingresos, podrán realizarse ajustes en otros conceptos de gasto, siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales.
94. Por tanto, si los artículos 48 y 49 impugnados permiten a la Secretaría de Finanzas realizar alteraciones en términos distintos a los que el Congreso de la Unión ya fijó tanto para los ingresos excedentes como para las disminuciones que se requieran en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, emitida en ejercicio de su atribución prevista en el artículo 73, fracción XXIX-W, constitucional, que establece que tiene facultades para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la Federación, los estados, municipios y el Distrito Federal (Ciudad de México), con base en el principio establecido en el párrafo segundo del artículo 25 también constitucional; resulta claro que son inconstitucionales conforme a las explicaciones hasta ahora expuestas, pues la autoriza a hacer alteraciones (tanto disminuciones como asignaciones de recursos excedentes) a partidas distintas de las que el régimen constitucional y legal aplicable prevé.
95. Sobre esta misma línea argumentativa procede declarar la invalidez del artículo 51 Ter de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas, que establece:
Artículo 51 Ter. La Secretaría podrá realizar transferencias o modificaciones presupuestales entre diferentes dependencias y entidades como medida de planeación, programación y/o presupuestación hasta por las asignaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos.
96. El precepto transcrito autoriza a la Secretaría de Finanzas a que, una vez aprobado el presupuesto por el órgano legislativo constitucionalmente facultado para ello, realice ya sea transferencias o modificaciones presupuestales entre diferentes dependencias y entidades de la propia administración pública estatal como medida de planeación, programación y/o presupuestación hasta por las asignaciones establecidas en el presupuesto de egresos.
97. Si bien esa norma limita esas transferencias al "tope" de asignaciones establecidas en el presupuesto de egresos, lo cierto es que altera el ciclo presupuestario programado y autorizado por el Congreso local, sin que se advierta alguna justificación para ello, lo que permitiría alterar el balance presupuestario. A manera de ejemplo, en ejercicio de esta facultad, la Secretaría de Finanzas podría válidamente transferir el dinero asignado en una partida presupuestaria asignada a la Secretaría de Turismo hacia la Secretaría de Educación, sin que exista justificación para ello, máxime que conforme ha quedado expuesto, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios establece las hipótesis que permiten realizar modificaciones o alteraciones presupuestarias con posterioridad a la aprobación del presupuesto de egresos.
98. En consecuencia, procede declarar la invalidez de los artículos 47, 48, 49 y 51 ter de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas a la luz de tales explicaciones, así como la del artículo 50 que establece [d]e los movimientos que se efectúen en los términos de los artículos 47, 48 y 49 de esta Ley, el Ejecutivo informará al Congreso del Estado al rendir la Cuenta Pública del Gobierno del Estado de Tamaulipas, ello en los apartados correspondientes a la información presupuestal e información programática, pues hace una remisión específica a esos tres preceptos cuya inconstitucionalidad ha quedado evidenciada.
99. Al haberse declarado la invalidez de esos preceptos legales, resulta innecesario analizar el concepto de invalidez que pretende evidenciar su inconstitucionalidad porque, en consideración de la parte actora, permiten que, en todo caso, sea una dependencia del ejecutivo local la que realice las modificaciones presupuestarias y no un poder estatal, es decir, directamente el gobernador lo que puede llegar a permitir que éste no sea responsable por las acciones de dicha dependencia.
VI.3 Examen de los argumentos que proponen la inconstitucionalidad del artículo 56, párrafo segundo, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas.
100. En el concepto de invalidez que identifica como cuarto, la parte actora sostiene que el artículo 56, párrafo segundo, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, que dispone que la documentación original comprobatoria que ampara el gasto que ejercen los ejecutores de gasto quede bajo su resguardo y les hace responsables de su resguardo y cuidado conforme al procedimiento que para tal efecto determinen la Secretaría de Finanzas y la Contraloría Gubernamental, viola el artículo 73, fracción XXVIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional, pues en ejercicio de esa atribución constitucional emitió la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en cuyos artículos 11, fracción II, 67, párrafos primero y segundo, 70, fracción III, y 85, fracción V, establece la competencia del Consejo Nacional de Armonización Contable (en lo sucesivo CONAC) y su secretario técnico para formular las disposiciones generales respecto de la guarda y custodia de la documentación comprobatoria y justificativa de los registros contables que realicen los entes públicos.
101. Explica que, en todo caso, esa autorización termina por trascender a un ejercicio no transparente de los recursos públicos, lo que también contravendría lo dispuesto por el artículo 134 constitucional.
102. Para resolver su argumento resulta necesario tener en cuenta el contenido de la disposición impugnada, que establece:
Artículo 56. Los egresos y gastos derivados del ejercicio de la función o la representación, así como los comprobantes de los mismos, deberán sujetarse a los criterios y políticas de uso y destino que la Secretaría y la Contraloría Gubernamental determinen en el manual correspondiente.
La documentación original comprobatoria que ampara el gasto que ejercen los ejecutores de gasto citados en el artículo 3° de esta Ley, quedará bajo el resguardo de dichas instancias, las cuales serán responsables del resguardo y cuidado de dicha documentación comprobatoria, ello en su carácter de ejecutores de gasto y conforme al procedimiento que al efecto determinen la Secretaría en coordinación con la Contraloría Gubernamental.
Se deberán registrar en los sistemas respectivos los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan y demás información asociada a los momentos contables del gasto comprometido y devengado en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones que de ella emanen.
103. El precepto transcrito establece que los egresos y gastos derivados del ejercicio de la función o la representación, así como los comprobantes de los mismos, se deberán sujetar a los criterios y políticas de uso y destino que la Secretaría y la Contraloría Gubernamental determinen en el manual correspondiente.
104. Los párrafos segundo y tercero disponen que la documentación original comprobatoria que ampara el gasto que ejercen los ejecutores de gasto citados en el artículo 3° de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, quedará bajo el resguardo de dichas instancias, las cuales serán responsables del resguardo y cuidado de dicha documentación comprobatoria, ello en su carácter de ejecutores de gasto y conforme al procedimiento que al efecto determinen la Secretaría en coordinación con la Contraloría Gubernamental, en el entendido de que se deberán registrar en los sistemas respectivos los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan y demás información asociada a los momentos contables del gasto comprometido y devengado en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones que de ella emanen.
105. La sola lectura de la norma impugnada evidencia que el concepto de invalidez propuesto parte de una premisa inexacta, pues asume que el legislador local ignoró que para garantizar la armonización a nivel nacional en materia de contabilidad gubernamental, el poder reformador de la Constitución otorgó al Congreso de la Unión la atribución de emitir las normas que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, cuando no es así.
106. En efecto, basta la lectura del párrafo tercero de la norma impugnada para advertir que el legislador local reconoció que los documentos justificativos y comprobatorios que correspondan y demás información asociada a los momentos contables del gasto comprometido y devengado se deberán registrar en los sistemas respectivos en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás disposiciones que de ella emanen.
107. Este Tribunal Pleno estima pertinente precisar que de la lectura del párrafo segundo del artículo 56 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas que ahora se impugna se advierte que el legislador impuso a los ejecutores del gasto público la obligación de resguardar la documentación original comprobatoria que ampara el gasto que ejercen, lo que resulta congruente con la Ley General de Contabilidad Gubernamental cuyo artículo 85, fracción V, establece:
Artículo 85. Se sancionará administrativamente a los servidores públicos en los términos de la legislación en materia de responsabilidades administrativas aplicables en cualquiera de los siguientes supuestos:
(...)
V. No tener o no conservar, en los términos de la normativa, la documentación comprobatoria del patrimonio, así como de los ingresos y egresos de los entes públicos.
Las sanciones administrativas a que se refiere este artículo se impondrán y exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter político, penal o civil que, en su caso, lleguen a determinarse por las autoridades competentes.
108. Es cierto que el artículo 11, fracción II, de la Ley General de Contabilidad Gubernamental establece que el secretario técnico del CONAC tendrá, entre otras atribuciones, la de [f]ormular las disposiciones generales respecto de la guarda y custodia de la documentación comprobatoria y justificativa de los registros contables que realicen los entes públicos, en apego al marco jurídico aplicable, sin embargo, la sola disposición del legislador local de instruir a los ejecutores del gasto público a conservar la documentación comprobatoria no implica una transgresión a esa disposición, pues simplemente está reiterando una obligación cuyo incumplimiento es sancionable en términos del diverso 85, fracción V, que ha quedado transcrito.
109. Ahora, el hecho de que el legislador local estableciera que la obligación de resguardo y cuidado se hará conforme al procedimiento que al efecto determinen la Secretaría de Finanzas en coordinación con la Contraloría Gubernamental no implica por sí misma una transgresión al marco regulatorio de contabilidad previsto en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
110. En primer lugar, porque como se expuso anteriormente en esta sentencia, el artículo 1 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas reconoce que el ejercicio del gasto público estatal está sujeto a lo dispuesto por ese ordenamiento, pero también a lo previsto en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios y demás disposiciones aplicables. En segundo lugar, porque el propio párrafo tercero de la norma impugnada remite a lo dispuesto por la Ley General de Contabilidad Gubernamental por cuanto hace a los lineamientos a seguir para la conservación de la documentación y registros contables.
111. Será cuando la Secretaría de Finanzas y la Contraloría Gubernamental emitan las disposiciones que contengan los procedimientos a seguir para la conservación de la documentación cuando se pueda verificar, en su caso, si tales normas respetan los parámetros y bases fijadas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental lo que, de suyo, no constituye a priori un aspecto de constitucionalidad, sino de legalidad sobre compatibilidad de normas jurídicas.
VI.4 Análisis de constitucionalidad de la facultad de celebrar contratos plurianuales prevista en los artículos 60 y 60 bis de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas.
112. En los conceptos de invalidez identificados como quinto y sexto, la parte actora sostiene que los artículos 60 y 60 bis de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, que permiten la celebración de contratos plurianuales, son contrarios al artículo 117, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
113. Expone que esa norma constitucional establece una prohibición expresa de destinar empréstitos para cubrir gasto corriente exigiendo el voto de dos terceros de los miembros presentes de las legislaturas locales para autorizar los montos máximos para contratar empréstitos y obligaciones, disposición que encuentra su razón de ser en que de conformidad con el artículo 25, párrafo segundo, de la Constitución Federal, el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y del empleo.
114. Explica que con base en esas normas constitucionales se debe verificar que los contratos de obra, arrendamientos, servicios y adquisiciones se realicen en las mejores condiciones del mercado y que en los contratos plurianuales haya tanto excepcionalidad de la medida como adecuación con las metas y planes y programas de desarrollo, principios que también están recogidos por el artículo 134 constitucional.
115. Así, considera que si las normas impugnadas autorizan que los ejecutores del gasto soliciten autorización presupuestaria para la celebración de contratos plurianuales, es claro que se contravienen las bases constitucionales federales que exigen que toda contratación se apegue una planeación democrática y deliberativa, transgrediendo además la estabilidad financiera estatal al permitir contraer obligaciones de pago más allá del ejercicio fiscal en curso, sin que pase inadvertido que el artículo 58, fracción II, de la constitución tamaulipeca dispone que en el presupuesto de egresos se podrán autorizar erogaciones multianuales para los proyectos de desarrollo y de inversión e infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley, debiéndose incluir las erogaciones correspondientes en los presupuestos de egresos subsecuentes, pues tal disposición no incluye las asociaciones público-privadas para la contratación de servicios a largo plazo.
116. Además, afirma que esa facultad invade competencias del Congreso local al constreñirlo a aprobar montos para el cumplimiento de contratos ya celebrados.
117. Sobre esas bases, solicita, en todo caso, la reviviscencia del artículo 60 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas en su texto anterior(3).
118. De la lectura de los argumentos propuestos en los conceptos de invalidez que aquí se sintetizan se advierte que la causa de pedir de la parte actora radica en demostrar que la facultad de celebrar contratos plurianuales anticipadamente prevista los artículos 60 y 60 bis de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas es inconstitucional, pues se comprometen recursos públicos anticipadamente sin verificar que se cumplan los principios de disponibilidad presupuestaria y de planeación democrática y deliberativa, transgrediendo además la estabilidad financiera estatal al permitir contraer obligaciones de pago más allá del ejercicio fiscal, sin que exista autorización constitucional para tal efecto.
119. Para resolver su planteamiento resulta necesario traer a colación, en primer término, el texto de las normas que se tildan de inconstitucionales:
Artículo 60. Los ejecutores de gasto podrán solicitar la autorización presupuestaria de la Secretaría, para la celebración de contratos plurianuales de obras públicas, adquisiciones, y arrendamientos o servicios durante el ejercicio fiscal siempre que:
I.- Justifiquen que su celebración representa ventajas económicas o que sus términos o condiciones son más favorables;
II.- Justifiquen el plazo de la contratación y que el mismo no afectará negativamente la competencia económica en el sector de que se trate;
III.- Realicen la especificación de las obras, adquisiciones, arrendamientos o servicios, señalando si corresponden a inversión o gasto corriente; y
IV.- Desglosen el gasto a precios del año tanto para el ejercicio fiscal correspondiente, como para los subsecuentes.
En el caso de proyectos para prestación de servicios, las dependencias y entidades deberán sujetarse al procedimiento de autorización y demás disposiciones aplicables que emitan, en el ámbito de sus respectivas competencias, la Secretaría y la Contraloría Gubernamental.
Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, a través de sus respectivas unidades de administración, podrán autorizar la celebración de contratos plurianuales siempre y cuando cumplan lo dispuesto en este artículo y emitan normas generales para su justificación y autorización.
Los ejecutores de gasto deberán incluir en los informes trimestrales un reporte sobre el monto total erogado durante el periodo, correspondiente a los contratos a que se refiere este artículo, así como incluir las previsiones correspondientes en sus anteproyectos de presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal.
Artículo 60 Bis. Las dependencias y entidades podrán realizar todos los trámites necesarios para realizar contrataciones de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, con el objeto de que los recursos se ejerzan oportunamente a partir del inicio del ejercicio fiscal correspondiente.
Las dependencias y entidades, podrán solicitar a la Secretaría autorización especial para convocar, adjudicar y, en su caso, formalizar tales contratos, cuya vigencia inicie en el ejercicio fiscal siguiente de aquél en el que se solicite, con base en los anteproyectos de presupuesto, así como en el procedimiento que para tales efectos establezca.
Los contratos estarán sujetos a la disponibilidad presupuestaria del año en el que se prevé el inicio de su vigencia, por lo que sus efectos estarán condicionados a la existencia de los recursos presupuestarios respectivos, sin que la no realización de la referida condición suspensiva origine responsabilidad alguna para las partes.
Las dependencias y entidades podrán obtener la autorización a que se refiere este artículo en relación con los contratos plurianuales a que se refiere el artículo 60 de esta Ley, conforme a los Lineamientos que establezca la Secretaría.
120. El artículo 60 establece que los ejecutores de gasto podrán solicitar la autorización presupuestaria de la Secretaría de Finanzas para la celebración de contratos plurianuales de obras públicas, adquisiciones, y arrendamientos o servicios durante el ejercicio fiscal, sujetando esa posibilidad a que:
a) Justifiquen que su celebración representa ventajas económicas o que sus términos o condiciones son más favorables.
b) Justifiquen el plazo de la contratación y que el mismo no afectará negativamente la competencia económica en el sector de que se trate;
c) Realicen la especificación de las obras, adquisiciones, arrendamientos o servicios, señalando si corresponden a inversión o gasto corriente; y
d) Desglosen el gasto a precios del año tanto para el ejercicio fiscal correspondiente, como para los subsecuentes.
121. En el caso de proyectos para prestación de servicios, las dependencias y entidades deberán sujetarse al procedimiento de autorización y demás disposiciones aplicables que emitan, en el ámbito de sus respectivas competencias, la Secretaría de Finanzas y la Contraloría Gubernamental.
122. También dispone que los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, a través de sus respectivas unidades de administración, podrán autorizar la celebración de contratos plurianuales siempre y cuando cumplan lo dispuesto en esa disposición y emitan normas generales para su justificación y autorización.
123. Además, que los ejecutores de gasto deberán incluir en los informes trimestrales un reporte sobre el monto total erogado durante el periodo, correspondiente a los contratos a que se refiere el propio artículo 60, así como incluir las previsiones correspondientes en sus anteproyectos de presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal.
124. Por su parte, el artículo 60 bis establece que las dependencias y entidades podrán realizar todos los trámites necesarios para realizar contrataciones de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, con el objeto de que los recursos se ejerzan oportunamente a partir del inicio del ejercicio fiscal correspondiente, pudiendo solicitar a la Secretaría de Finanzas, autorización especial para convocar, adjudicar y, en su caso, formalizar tales contratos, cuya vigencia inicie en el ejercicio fiscal siguiente de aquél en el que se solicite, con base en los anteproyectos de presupuesto, así como en el procedimiento que para tales efectos establezca.
125. De especial relevancia resulta el párrafo tercero de esa norma legal, que establece que los contratos estarán sujetos a la disponibilidad presupuestaria del año en el que se prevé el inicio de su vigencia, por lo que sus efectos estarán condicionados a la existencia de los recursos presupuestarios respectivos, sin que la no realización de la referida condición suspensiva origine responsabilidad alguna para las partes.
126. Finalmente, dispone que las dependencias y entidades podrán obtener la autorización a que se refiere esa norma en relación con los contratos plurianuales a que se refiere el diverso artículo 60 de ese ordenamiento, conforme a los lineamientos que establezca la Secretaría de Finanzas.
127. Sentado lo anterior se toma en cuenta que la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha sido prolija en establecer que las normas generales contenidas en leyes de ingresos y presupuesto de egresos (y algunas otras cuya vigencia depende directamente de éstas) están sujetas, por regla general, al principio de anualidad, conforme al cual, su vigencia concluye con el ejercicio fiscal que regulan.
128. En relación con este principio resulta de especial relevancia lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 163/2007 en que se definió que hablar del principio de anualidad presupuestal y de su presencia en la normatividad constitucional que rige el acceso a financiamiento de los estados y municipios, de ninguna manera significa que éstos no puedan asumir, mediando las correspondientes autorizaciones, créditos cuyo plazo exceda de esta temporalidad, pues una interpretación en ese sentido iría en contra de la planeación del desarrollo a que se refiere el artículo 26 constitucional que debe comprender y visualizar el Estado y las finanzas públicas a mediano y largo plazo.
129. En ese precedente, se definió que el rigor de la anualidad presupuestal que refiere el artículo 117, fracción VII, al señalar que la deuda podrá ser "... por los conceptos y hasta por los montos que las mismas [las legislaturas locales] fijen anualmente en sus respectivos presupuestos..", lo que establece es que en cada anualidad presupuestal, la legislatura está en aptitud constitucional plena para decidir cuáles y qué tanto de sus ingresos de un determinado ejercicio presupuestal autoriza captar en vía de crédito y para qué conceptos quedan autorizados esos ingresos, lo que no es lo mismo a que los créditos que lleguen a asumir sean o tengan que ser íntegramente pagaderos en un año.
130. Se explicó también que el principio de anualidad presupuestal también se traduce en que las facultades que de orden presupuestal tiene atribuidas el poder legislativo deban ser ejercidas con esa periodicidad.
131. En el terreno crediticio, esto significa que en cada anualidad presupuestal el legislativo podrá decidir por qué y por cuánto o hasta por cuánto puede el Estado acceder a financiamiento; pero también que debe decidir por qué conceptos, en general, captará ingresos y en qué los aplicará; rubro en el que se explica su facultad de decidir qué y/o cuántos de los ingresos captados en esa anualidad autoriza sean aplicados para el pago de sus obligaciones crediticias cuidando, por supuesto, que se cumplan las funciones fundamentales del Estado y las necesidades primarias y servicios básicos a que tiene derecho la población, tanto como el buen nombre y solvencia crediticia y moral del Estado.
132. Se expuso que el principio de anualidad, aun cuando es el eje temporal sobre el que se estructuran las finanzas públicas, no es absoluto, pues la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece algunas excepciones para el orden federal lo que es claramente explicable en razón de que es el orden jurídico que más detalladamente se regula en este texto normativo.
133. Como se ve, este Alto Tribunal ya ha considerado que el principio de anualidad presupuestaria no impide que en los presupuestos de egresos se aprueben montos para cumplir contrataciones con efectos más allá del ejercicio fiscal para el que se emite, pues sostener ese criterio sería tanto como impedir la planeación del desarrollo a que se refiere el artículo 26 constitucional, sin embargo, también ha determinado que por los efectos en el gasto público, esos efectos más allá del ejercicio fiscal para el que se aprueba un presupuesto de egresos, deben estar normados.
134. Sentado lo anterior se toma en cuenta que, como quedó expuesto en el apartado VI.2 de esta sentencia, la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establece las normas, principios y bases que rigen la presupuestación estatal.
135. Para lo que en este apartado interesa, conviene recordar que el artículo 58, fracción II, de ese ordenamiento local prevé que el Congreso tiene facultad de [f]ijar, a propuesta del gobernador, los gastos del poder público del estado, y decretar previamente las contribuciones y otros ingresos para cubrirlos, determinándose la duración de dichas fuentes de financiamiento y el modo de recaudar las contribuciones, y que [e]n el presupuesto de egresos se podrán autorizar erogaciones multianuales para los proyectos de desarrollo y de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley, debiéndose incluir las erogaciones correspondientes en los presupuestos de egresos subsecuentes.
136. En relación con esa atribución, el artículo 70 del propio texto constitucional local prevé, en su párrafo tercero, que [e]n la iniciativa de decreto del Presupuesto de Egresos del Estado se incluirán los proyectos de desarrollo e inversión en infraestructura cuya realización requiera de previsiones presupuestales multianuales. La aprobación de las asignaciones presupuestales relativas a dichos proyectos vincula a su inclusión en las asignaciones de gasto público necesarias para su culminación en los subsiguientes presupuestos de egresos.
137. Bastan las explicaciones anteriores para advertir que, contrario a lo que alega la parte actora, el solo hecho de que las normas impugnadas prevean la posibilidad de realizar contrataciones con efectos multianuales o plurianuales, no las torna en inconstitucionales, pues la propia Constitución Política del Estado de Tamaulipas reconoce esa posibilidad.
138. Este Tribunal Pleno estima pertinente precisar lo siguiente.
139. Si bien el artículo 60 permite a los ejecutores del gasto solicitar autorización para celebrar contratos con efectos plurianuales, lo cierto es que se acotó esa posibilidad a que se encuentre debidamente justificado que su celebración representa ventajas económicas o que sus términos o condiciones son más favorables y, además, a que también se justifiquen el plazo de la contratación y que el mismo no afectará negativamente la competencia económica en el sector de que se trate. Además, también se deberán especificar las obras, adquisiciones, arrendamientos o servicios, señalando si corresponden a inversión o gasto corriente y desglosar el gasto a precios del año tanto para el ejercicio fiscal correspondiente, como para los subsecuentes, pues de esta manera se garantiza que al "armar" el paquete económico se remita al Congreso estatal la información que contenga los elementos necesarios para determinar si el ejercicio de ese gasto está justificado y, en su caso, los montos que se tuvieran que asignar para cumplir el contrato correspondiente, sin que esto implique que la legislatura quede constreñida a aprobar el gasto respectivo pues, en ese aspecto, conserva sus atribuciones exclusivas para aprobar el presupuesto de egresos.
140. De especial relevancia resulta en este último punto la previsión legal contenida en el párrafo tercero del artículo 60 bis impugnado que establece que los contratos estarán sujetos a la disponibilidad presupuestaria del año en el que se prevé el inicio de su vigencia, por lo que sus efectos estarán condicionados a la existencia de los recursos presupuestarios respectivos, sin que la no realización de la referida condición suspensiva origine responsabilidad alguna para las partes.
141. Es decir, el propio legislador supeditó la exigibilidad de las prestaciones contenidas en los contratos respectivos a que exista disponibilidad presupuestaria, esto es, a que el Congreso local hubiera aprobado la partida correspondiente en el presupuesto de egresos, previendo además que en caso de que no se realice esa aprobación, no se originará responsabilidad alguna para las partes, por lo que no se comprometen recursos públicos por incumplimiento de contrato.
142. De ahí que resulten infundados los conceptos de invalidez propuestos y, por ende, proceda reconocer la validez de los artículos 60 y 60 bis de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. Al resultar válida la disposición normativa contenida en el artículo 60 impugnado, resulta improcedente la solicitud de reviviscencia de su texto anterior.
VII. EFECTOS.
143. A la luz de lo expuesto en esta sentencia, se declara la invalidez de los artículos 47, 48, 49, 50 y 51 ter, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas reformada por Decreto LXIV-808 mediante el cual se adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Gasto Público; Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de esa Entidad; y de la Ley Estatal de Planeación, en Materia de Gasto Público, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el veintiuno de septiembre del dos mil veintiuno.
144. En atención a lo dispuesto por el artículo 45 de la ley reglamentaria, la declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Tamaulipas, en el entendido de que por tratarse de una materia ajena a la penal, los efectos decretados en el presente asunto no son retroactivos, ni afectan a las ampliaciones presupuestarias que la Secretaría de Finanzas hubiera efectuado en sus términos previo al dictado de esta resolución.
VIII. DECISIÓN.
Por lo antes expuesto, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 3, párrafo tercero, 17, párrafo primero, 29, 51, párrafo segundo, 51 Bis, 56, párrafo segundo, 60, 60 Bis y 77, fracciones I, V, VI y VII y párrafo último, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas, reformados y adicionados, respectivamente, mediante el DECRETO No. LXIV-808, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, por los motivos expuestos en el apartado VI de esta decisión.
TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 47, 48, 49, 50 y 51 Ter de la Ley del Gasto Público del Estado de Tamaulipas, reformados y adicionado, respectivamente, mediante el Decreto LXIV-808, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del referido Estado, en los términos precisados en los apartados VI y VII de esta determinación.
CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá con precisiones, Esquivel Mossa con reserva en cuanto al criterio del cambio de sentido normativo, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales con reserva en cuanto al criterio del cambio de sentido normativo que se adopta en el proyecto, Pardo Rebolledo con reserva en cuanto al criterio del cambio de sentido normativo, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández con reserva en cuanto al criterio del cambio de sentido normativo, respecto de los apartados del I al IV relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de las normas impugnadas, a la oportunidad y a la legitimación.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado V, relativo a las causas de improcedencia y sobreseimiento.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.1, consistente en declarar infundado el argumento relativo a la violación al artículo 16 constitucional por no haber existido motivación reforzada en el procedimiento de reforma.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo separándose de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat con consideraciones adicionales, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.2, consistente en reconocer la validez del artículo 3, párrafo tercero, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto el apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.3, consistente en reconocer la validez del artículo 56, párrafo segundo, de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto el apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.4, consistente en reconocer la validez de los artículos 60 y 60 Bis de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo separándose de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat con consideraciones adicionales, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.2, consistente en declarar la invalidez de los artículos 47 y 51 Ter de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández anunció voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo separándose de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat con consideraciones adicionales y Laynez Potisek, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.2, consistente en declarar la invalidez de los artículos 48 y 49 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. La señora Ministra Esquivel Mossa votó en contra. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández votó únicamente por la invalidez de los artículos 48, en su porción normativa "así como las que se deriven de la aplicación de medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios", y 49, en sus porciones normativas "que considere", "y autorizará las transferencias de partidas cuando estas sean procedentes" y "Las entidades, en su caso, deberán informar a la Secretaría, la forma en que las modificaciones financieras que afecten un programa o las metas establecidas para el mismo". La señora Ministra Presidenta Piña Hernández anunció voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo separándose de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat con consideraciones adicionales, y Laynez Potisek, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.2, consistente en declarar la invalidez del artículo 50 de la Ley de Gasto Público del Estado de Tamaulipas. Las señoras Ministras Esquivel Mossa y Presidenta Piña Hernández votaron en contra. La señora Ministra Presidenta Piña Hernández anunció voto particular.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández, respecto el apartado VII, relativo a los efectos, consistente en: 1) determinar que la declaratoria de invalidez surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado y 2) determinar que no se imprimirán efectos retroactivos ni se afectan las ampliaciones presupuestarias que la Secretaría de Finanzas hubiera efectuado previo al dictado de esta resolución.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Zaldívar Lelo de Larrea, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidenta Piña Hernández.
El señor Ministro Alberto Pérez Dayán no asistió a la sesión de cinco de octubre de dos mil veintitrés por desempeñar una comisión oficial.
La señora Ministra Presidenta Piña Hernández declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.
Firman la señora Ministra Presidenta y el señor Ministro Ponente, asistidos del Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
Presidenta, Ministra Norma Lucía Piña Hernández.- Firmado electrónicamente.- Ponente, Ministro Javier Laynez Potisek.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Lic. Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de treinta y seis fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 155/2021, promovida por diversos Diputados Integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del cinco de octubre de dos mil veintitrés. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a diez de marzo de dos mil veinticinco.- Rúbrica.
VOTOS CONCURRENTE Y PARTICULAR QUE FORMULA LA MINISTRA PRESIDENTA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 155/2021, RESUELTA POR EL TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN SESIÓN DE CINCO DE OCTUBRE DE DOS MIL VEINTITRÉS.
El Tribunal Pleno resolvió la referida acción de inconstitucionalidad promovida por diversos diputados integrantes de la Sexagésima Quinta legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas en contra del Decreto LXIV-808, mediante el cual se adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley de Gasto Público, la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley Estatal de Planeación, en materia de gasto público, todas de dicha entidad federativa, publicado el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, en el periódico oficial local.
La parte accionante planteó diversos argumentos sobre varios temas: a) la falta de motivación reforzada en el procedimiento legislativo; b) la secretaría de finanzas no tiene atribuciones para modificar el presupuesto anual de egresos, una vez que ya fue aprobado por la legislatura; c) el legislador local no puede establecer obligaciones de documentación comprobatoria, pues en ello rige la Ley General de Contabilidad Gubernamental; y, d) los contratos plurianuales podrían comprometer recursos más allá del ejercicio fiscal anual.
Si bien compartí algunas de las consideraciones que sustentan la decisión del Tribunal Pleno, considero que la argumentación debió fincarse en otro parámetro y razones que explicaré enseguida.
Razones del voto concurrente:
En mi concepto, debía declararse la invalidez de los artículos 48 y 49 de la Ley de Gasto Público impugnada, pero sólo respecto de sus siguientes porciones normativas:
· Artículo 48, en su porción normativa: "así como las que se deriven de la aplicación de medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios".
· Artículo 49, en sus porciones normativas: "que considere"; "y autorizará las transferencias de partidas cuando estas sean procedentes" y todo el último párrafo.
A mi juicio, el parámetro constitucional que sirve al marco de análisis se fundamenta en los artículos 116, fracción II, párrafo quinto, 126 y 134, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los cuales se contemplan los principios de control democrático, el relativo a la especialidad presupuestaria, en su vertiente cualitativa y el de flexibilidad presupuestaria a la luz del principio de seguridad jurídica.
El principio de especialidad presupuestaria tiene respaldo en el relativo al control democrático, ya que la implicación de ambos tiene como base que en el legislador -como representante democrático- recae la determinación de aprobar el presupuesto de egresos y lo realiza de manera tal que pormenoriza su destino, período y finalidades específicas, dado que es a través de esa representación democrática que se definen los objetivos por satisfacer.
En tal sentido, la vertiente cualitativa del principio de especialidad está llamado a que los recursos del presupuesto de egresos sean destinados al objeto para el que se previeron y no a otros fines o aspectos distintos.
Además, en la interpretación del artículo 126 constitucional, este Alto Tribunal ha establecido que el presupuesto de egresos no debe entenderse de manera inflexible siempre que la modificación de gasto se refleje en una ley posterior; o bien, lo justifique alguna circunstancia excepcional(4).
Incluso, durante la sesión en que se discutió la acción de inconstitucionalidad 139/2019, yo externé que esa flexibilidad presupuestaria permitía hacer frente a imponderables como la disminución o aumento en los ingresos.
En caso de alguna modificación al gasto, siempre deberán observarse los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez en la administración de los recursos, en términos del numeral 134 de la Constitución Federal.
Desde esa perspectiva, considero que las porciones referidas de los artículos 48 y 49 impugnados trastocan los principios de control democrático y el de especialidad presupuestaria, en su vertiente cualitativa debido a que los ajustes o adecuaciones que se hagan al destino de las erogaciones por parte del ejecutor del gasto (Secretaría de Finanzas) no están sujetas al control democrático de los representantes populares y, esto produciría que los recursos se destinen a fines distintos de los que el legislador determinó.
Además, en suplencia de la queja, también advierto que se vulnera el principio de flexibilidad presupuestaria a la luz de la seguridad jurídica, en tanto que los ajustes o adecuaciones -ampliar o reducir montos a las partidas presupuestales- lo que producen es una incongruencia en el orden jurídico, en relación con lo que dispone la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, lo cual implica una violación indirecta al texto constitucional(5).
Lo anterior, ya que la ampliación o reducción de recursos que disponen las normas, no encuentran congruencia o respaldo en los fines y límites que imponen los artículos 13, 14 y 15 de la mencionada Ley Financiera.
Por un lado, en materia de ajustes por disminución de ingresos, la Ley de Disciplina prevé que éstos se realicen a los gastos de comunicación social, al gasto corriente que no sea subsidio directo para la población y al gasto de servicios personales, prioritariamente sobre el ámbito de percepciones extraordinarias; sin que en ningún caso se afecten los programas sociales.
En cambio, el artículo 48 impugnado dispone que esas reducciones se pueden realizar como medidas de austeridad, racionalidad y atención a renglones prioritarios, por lo que su contenido no se ajusta al orden que contempla la Ley de Disciplina mencionada.
Por otra parte, en los ajustes por ampliación de recursos, la Ley de Disciplina establece que deben dirigirse al balance presupuestario de recursos disponibles negativo, a los programas prioritarios estatales, a la amortización de deuda pública, al pago de adeudos fiscales anteriores, a pasivos circulantes y a otras obligaciones de pago anticipado o de sentencias condenatorias, así como a la aportación de fondos de desastres naturales o de pensiones.
A diferencia del numeral 49 impugnado, el cual mandata que la ampliación puede hacerse a consideración de la Secretaría de Finanzas, cuando sea procedente y podrán realizarse respecto de programas o metas establecidas. De modo que el precepto no se enmarca en los fines o límites previstos para la asignación de recursos con ingresos excedentes que fija la Ley de Disciplina.
Entonces, esa falta de correspondencia y congruencia entre las normas impugnadas y las reglas previstas en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios causan incerteza jurídica porque permiten que los recursos se destinen de manera arbitraria y unilateral, sin responder a los fines o límites previamente establecidos, dejando un amplio margen de decisión a la Secretaría de Finanzas sobre el destino en la asignación de los recursos.
En conclusión, los artículos 48 y 49, en las porciones que señalé -incluidos también los numerales 47 y 51 Ter que indica el fallo-, permiten que los ejecutores del gasto reasignen de forma libre y unilateral los recursos estipulados a los fines y metas que el legislador ya definió.
Razones del voto particular:
A mi juicio, era innecesario decretar la invalidez del artículo 50 de la referida ley de gasto estatal, porque al declararse la invalidez de las porciones normativas de los artículos 48 y 49 que referí, se supera el problema de inconstitucionalidad.
En efecto, bastaba con declarar la invalidez de los artículos 48 y 49 en las referidas porciones, para advertir que la obligación prevista en el diverso 50, acerca de informar los movimientos que se realicen en términos de esos numerales -ampliar o reducir montos a las partidas presupuestales- habría adquirido armonía con el sistema jurídico.
Lo anterior, puesto que la información presupuestal y programática por rendir sobre los ajustes de reducción o ampliación de recursos, sería bajo la lógica de los fines y límites de las modificaciones que pueden realizarse en términos de lo establecido en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.
Presidenta, Ministra Norma Lucía Piña Hernández.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Lic. Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de cuatro fojas útiles concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de los votos concurrente y particular de la señora Ministra Presidenta Norma Lucía Piña Hernández, formulados en relación con la sentencia del cinco de octubre de dos mil veintitrés, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 155/2021, promovida por diversos Diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a diez de marzo de dos mil veinticinco.- Rúbrica.
1 Artículo 14. Los Ingresos excedentes derivados de Ingresos de libre disposición de las Entidades Federativas, deberán ser destinados a los siguientes conceptos:
I. Para la amortización anticipada de la Deuda Pública, el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores, pasivos circulantes y otras obligaciones, en cuyos contratos se haya pactado el pago anticipado sin incurrir en penalidades y representen una disminución del saldo registrado en la cuenta pública del cierre del ejercicio inmediato anterior, así como el pago de sentencias definitivas emitidas por la autoridad competente, la aportación a fondos para desastres naturales y de pensiones, conforme a lo siguiente:
a) Cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento elevado, de acuerdo al Sistema de Alertas, cuando menos el 50 por ciento;
b) Cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento en observación, de acuerdo al Sistema de Alertas, cuando menos el 30 por ciento, y
II. En su caso, el remanente para:
a) Inversión pública productiva, a través de un fondo que se constituya para tal efecto, con el fin de que los recursos correspondientes se ejerzan a más tardar en el ejercicio inmediato siguiente, y
b) La creación de un fondo cuyo objetivo sea compensar la caída de Ingresos de libre disposición de ejercicios subsecuentes.
Los Ingresos excedentes derivados de Ingresos de libre disposición de las Entidades Federativas podrán destinarse a los rubros mencionados en el presente artículo, sin limitación alguna, siempre y cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento sostenible de acuerdo al Sistema de Alertas.
Cuando la Entidad Federativa se clasifique en un nivel de endeudamiento sostenible de acuerdo al Sistema de Alertas, podrá utilizar hasta un 5 por ciento de los recursos a los que se refiere el presente artículo para cubrir Gasto corriente.
Tratándose de Ingresos de libre disposición que se encuentren destinados a un fin específico en términos de las leyes, no resultarán aplicables las disposiciones establecidas en el presente artículo.
2 Artículo 15. En caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo de la Entidad Federativa, por conducto de la secretaría de finanzas o su equivalente, a efecto de cumplir con el principio de sostenibilidad del Balance presupuestario y del Balance presupuestario de recursos disponibles, deberá aplicar ajustes al Presupuesto de Egresos en los rubros de gasto en el siguiente orden:
I. Gastos de comunicación social;
II. Gasto corriente que no constituya un subsidio entregado directamente a la población, en términos de lo dispuesto por el artículo 13, fracción VII de la presente Ley, y
III. Gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por concepto de Percepciones extraordinarias.
En caso de que los ajustes anteriores no sean suficientes para compensar la disminución de ingresos, podrán realizarse ajustes en otros conceptos de gasto, siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales.
3 Artículo 60. En casos excepcionales y debidamente justificados, la Secretaría de Finanzas podrá autorizar que se celebren contratos de obra pública, de adquisiciones o de otra índole que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el año del ejercicio respectivo, pero en esos casos, los compromisos excedentes no cubiertos quedarán sujetos para los fines de su ejecución o de pago, a la disponibilidad presupuestal de los años subsecuentes.
Esto deberá hacerse mención especial al presentar el proyecto de Presupuesto de Egresos al Congreso del Estado.
4 Invoco como ejemplos los siguientes: el incidente de inejecución de sentencia 493/2001, fallado en fecha veintiocho de febrero de dos mil dos, por unanimidad de once de votos, en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la controversia constitucional 55/2008, fallada en fecha tres de diciembre de dos mil ocho, por mayoría de cuatro votos, en la Primera Sala del Alto Tribunal.
5 Sirve de orientación la tesis 1a./J. 104/2011 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con registro digital 161139, que indica: AMPARO CONTRA LEYES. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ÉSTAS PUEDE DERIVAR DE LA CONTRADICCIÓN CON OTRAS DE IGUAL JERARQUÍA, CUANDO SE DEMUESTRE VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. Los actos de autoridad de creación y vigencia de normas generales pueden combatirse en el juicio de garantías, con base en la infracción de exigencias que deben respetar, como las derivadas del proceso legislativo establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o incluso aquellas derivadas del respeto a la garantía de seguridad jurídica que comprende las denominadas sub-garantías de legalidad, fundamentación, motivación, competencia, irretroactividad y audiencia, cuya violación puede demostrarse no sólo a través de la exposición de una contradicción directa con el texto fundamental, sino mediante las incongruencias en el orden jurídico que revelen transgresión a esa garantía, como la contradicción entre normas secundarias, lo que implica vulneración indirecta al texto constitucional, sin embargo, en este último supuesto, el examen de las normas jurídicas relativas debe sustentarse no únicamente en afirmaciones tocantes a la incongruencia entre leyes secundarias, sino también en la precisión de las garantías individuales violadas, y en la demostración de que la norma aplicada es la que viola el orden constitucional y no exclusivamente el ordenamiento jurídico utilizado como parámetro comparativo para derivar la incongruencia o carencia de facultades, pues sólo de esa manera se podría demostrar que se aplicó en el acto reclamado una ley inconstitucional, de otra manera, por más inconstitucional que resultara la norma comparativa no aplicada, no podría concederse la protección federal.
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